Пенсионный фонд России в условиях пенсионной реформы

75

Выпускная квалификационная работа

(дипломная работа)

на тему:  Пенсионный фонд России в условиях

пенсионной реформы

введение

     Дискуссия вокруг проблем пенсионного обеспечения граждан в Российской Федерации, как и в других странах ближнего и дальнего зарубежья, за последние годы приобрела весьма острый характер. Развитие государственных пенсионных систем, а также причины, вызвавшие необходимость проведения пенсионной реформы, очень интересны как нынешним пенсионерам, так и молодому поколению.

      Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором пенсионное страхование было выделено в автономную систему, последовательно и достаточно четко были проведены в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия формирования государственного пенсионного фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций. Развитие собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых взносов на указанные цели./28/

     По масштабу решаемых задач деятельность ПФР не имеет прецедентов в истории России. При этом ПФР - одна из немногих вертикально интегрированных структур в современной российской власти. Его органы доходят до уровня районов во всех субъектах Российской Федерации, сохраняя отношения субординации./31/ Это дает возможность осуществлять единую стратегию управления пенсионной системой на всем социальном пространстве России. Создание ПФР стало вехой в решении одной из важнейших задач по реформированию социальной сферы Российской Федерации - перехода от государственного пенсионного обеспечения к обязательному пенсионному страхованию. ПФР был создан для государственного управления средствами пенсионной системы. При этом решались две принципиальной важности задачи.

        Первая - средства пенсионной системы выводились из ранее консолидированного государственного бюджета и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса. Поэтому изначально ПФР приобрел статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда, сохраняя его по сей день. И вторая - основным источником финансирования пенсионных выплат стали страховые взносы и платежи, которые уплачивались за застрахованных работодателями.

       В результате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами стал не государственный бюджет, а страховой платеж. И хотя средства ПФР сохраняют статус федеральных средств, они в то же время являются по своей природе и средствами обязательного пенсионного страхования./42/ Страховая природа пенсионных выплат, осуществляемых через систему ПФР, существенно изменила природу многих сторон деятельности пенсионной системы в Российской Федерации. Прежде всего, она затронула  идеологию и организацию системы учета пенсионных прав. Вместо ранее применявшихся методик учета трудового стажа в ПФР уже с 1997 года практически внедрена система индивидуального (персонифицированного) учета, где фиксируются все платежи, сделанные работодателями в интересах своих работников. С созданием пенсионного фонда в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий были выведены в самостоятельный бюджетный механизм и стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов. Эти взносы в основной массе уплачивались работодателями и в некоторой части - работающими гражданами России. Изменение механизма формирования доходов пенсионной системы должно было обеспечивать своевременность и полноту выплаты пенсий лицам, уже прекратившим трудовую деятельность и вышедшим на заслуженный отдых. В Положении о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года записано: "ПФР и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат"'. Этим был определен целевой характер денежных средств пенсионного фонда - обеспечение выплаты государственных пенсий и пособий. Этим же была определена невозможность их изъятия из бюджета ПФР на другие цели, кто бы такие попытки ни предпринимал. Ход событий с 1990 года, в целом, подтвердила правильность принятых тогда решений и обоснованность возлагавшихся на ПФР расчетов и ожиданий.  Конечно, в истории фонда есть и страницы, связанные с возникновением из-за макроэкономических потрясений - черных вторников" и "четвергов" - задолженностей пенсионерам, сбоями сроков. Но все же за полтора десятилетия работы ПФР в основном не только своевременно и в полном объеме финансировал выплату пенсий, но и обеспечил финансовую основу для их заметного увеличения./19/

        Целью данной работы является рассмотреть и проанализировать деятельность пенсионного фонда в условиях реализации пенсионной реформы.  Для этого необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть роль пенсионного фонда в системе пенсионного обеспечения;

- провести анализ функционирования пенсионного фонда;

- определить проблемы реформирования пенсионной системы;

- показать мероприятия по финансовому обеспечению Пенсионного фонда Российской Федерации;

Для написания работы мною был использован широкий круг материалов ведущих специалистов в области пенсионного обеспечения: В.Вьюницкого, Э.Г.Тучковой, С.П.Капицы и др.

ГЛАВА 1. РОЛЬ ПЕНСИОННОГО ФОНДА В СИСТЕМЕ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1.1   Эволюция пенсионного обеспечения.

     Когда Ю.Цезарь ввел систему военных пенсий в Риме, он вряд ли отдавал себе отчет в том, что создает прецедент, который серьезно усугубит финансовые трудности Римской империи несколько столетий спустя. История современной пенсионной системы – пожалуй, самый масштабный по влиянию на государственные финансы и общественное развитие пример подобного решения. Первая организованная государством система пенсий по возрасту занятых в частном секторе была введена в Германии в 1889 году. Характерная черта немецкого подхода состояла в том, что социальное страхование было обязательным и основанным на взносах. И работодатели, и работники должны были вносить средства на ее финансирование. Введенная в Германии система базировалась на предшествующей практике существования добровольных фондов взаимопомощи, организуемых гильдиями и рабочими объединениями. Права на пенсию в новой системе основывались на ранее выплаченных взносах. Дания (1891) и Новая Зеландия (1898) ввели систему пенсионирования, ориентированную на целевую помощь бедным. Здесь она финансировалась за счет общих налоговых доходов, предполагала проверку нуждаемости и гарантировала плоский уровень выплат. Эти пенсионные системы в большей степени вытекали из традиционного законодательства о бедных. В последующие годы большинство западноевропейских стран сформировали системы пенсионного страхования, ориентированные на германскую модель; англосаксонские страны (за важным исключением США) и страны Северной Европы в большей степени шли по пути, проложенному Данией и Новой Зеландией. Эти системы решали разные задачи. Германская была ориентирована на сохранение социального статуса работающего после выхода на пенсию. Датская, впоследствии введенная в Англии, – на ограничение бедности. В XX веке происходит постепенное сближение пенсионных систем развитых стран. Там, где они были основаны на страховых взносах (Германия), вводятся гарантии минимальной пенсии, не зависящие от предшествующих взносов. В странах, ориентировавших пенсионную систему на равные пенсии, финансируемые за счет общих доходов, бюджетов, отменяется контроль нуждаемости. В дополнение к плоским минимальным пенсиям вводится система обязательного социального страхования (Великобритания). В Северной Америке государственная система пенсионирования по старости получила распространение сравнительно поздно. Канада ввела систему, основанную на проверке нуждаемости, не предполагающую страховых взносов, в 1927 году. В Соединенных Штатах правительства штатов начали вводить основанные на критерии нуждаемости пенсионные системы в 1920-х годах. К 1934 году они существовали в 28 штатах. В 1935 году в США вводится федеральная система пенсионного страхования. Характерная черта пенсионных программ – их политическая популярность на этапе становления. Это понятно: выходящие на пенсию работники на протяжении предшествующей трудовой жизни не вносили в полном объеме те платежи, которые обеспечивают им выплату пенсий. Они являются нетто-бенефициарами введения пенсионной системы. Тяжесть выплат пенсий ложится на следующее поколение работников. Однако для молодого индустриального общества с ограниченной долей старших возрастных групп это не порождает серьезных политических проблем. Хотя практически все индустриальные страны к началу Второй мировой войны имели системы пенсионного обеспечения, во многих из них они были ограничены в отношении доли населения, которая покрывалась пенсионной системой и уровнем предоставляемых пенсионных выплат. Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной, были временем беспрецедентной экспансии уровня покрытия и распространения пенсионных платежей в большинстве развитых стран.

Кризис пенсионных систем, сложившихся на этапе индустриального развития, – проблема, порожденная изменением демографической ситуации. Пенсионная система стран – лидеров экономического роста сформировалась на этапе, когда население пенсионного возраста составляло лишь незначительную долю численности работающих. В этой ситуации относительно небольшие сборы с работающих и работодателей были достаточны, чтобы обеспечить немногочисленным пенсионерам уровень доходов, сопоставимый с тем, который они имели в период трудовой деятельности (с учетом выпадения расходов на обучение детей, приобретение жилья и т.д.). После завершения демографического перехода на фоне продолжающегося роста продолжительности жизни ситуация радикально меняется. Численность пенсионеров, приходящихся на одного работающего, увеличивается. Рост числа людей, получающих пенсию, или тех, кто в ближайшие годы предполагает выйти на пенсию, создает базу политической поддержки повышения щедрости пенсионных выплат. В современные пенсионные системы встроена тенденция к увеличению расходов. Они созревают, более длительные периоды уплаты взносов увеличивают число получателей пенсий и их размеров. По мере демографического перехода увеличивается доля старших групп населения, падает рождаемость, растет продолжительность жизни. Те системы, которые создавались как сравнительно экономичные, требующие лишь скромных взносов для их финансирования, становятся обременительными. Размеры взносов работников и работодателей повышаются, отражая меняющуюся демографическую картину. В свою очередь, увеличение налогов на заработную плату стимулирует занятость в неформальном секторе, рост безработицы. Сокращается число наемных работников, уплачивающих взносы в систему пенсионного страхования, отношение его к численности пенсионеров. Уровень налогообложения заработной платы, по достижении которого дальнейшее повышение налоговых обязательств, уплачиваемых с заработной платы работниками и работодателями, оказывается невозможным по политическим причинам либо непродуктивным в силу влияния на занятость и налоговую дисциплину, различается в странах-лидерах современного экономического роста, но он везде существует. В США в силу влияния исторических традиций и этнокультурной разнородности населения он ниже, в более гомогенных странах континентальной Западной Европы с развитыми традициями социальной солидарности – выше, но к 1980–1990 годам он практически повсеместно оказывается достигнутым. Между тем увеличение доли пожилого населения, имеющего пенсионные права, продолжается по мере выхода на пенсию поколения людей, родившихся в 1945–1965 годах, в период аномально высокой рождаемости, компенсировавшей последствия демографического спада времен Второй мировой войны. Этот процесс носит заданный характер и не может быть остановлен. Демографические прогнозы предполагают, что в период до 2030 года нагрузка пенсионеров на работающее население в развитых странах примерно удвоится. По государствам «большой семерки» прогнозируется рост расходов на пенсии с 6,7% ВВП в 1995 году до 10,7% ВВП в 2030 году. По прогнозам ОЭСР, расходы на социальное обеспечение вырастут с 18,3% ВВП в 1990 году до 25,5% в 2050 году при реализации базового сценария. При более быстром росте они увеличатся до 23,7%, при более низком – до 30,4%. С 1990 по 2050 год расходы на социальное обеспечение будут ежегодно расти в среднем на 1,9% в реальном выражении. Повышение пенсионных обязательств в предстоящие десятилетия задано логикой созданной в конце XIX – первые десятилетия XX века системы пенсионного обеспечения. Но его невозможно профинансировать за счет дальнейшего повышения уровня налогообложения заработной платы. В этом фундаментальная проблема устойчивости социальных институтов, созданных в индустриальную эпоху, в условиях постиндустриального общества./7/

      Еще один аспект, по которому формирование распределительной пенсионной системы в условиях стареющего населения постиндустриального общества оказывает значительное влияние на долгосрочные перспективы развития, – это динамика нормы сбережений. Доля инвестиций в ВВП – один из факторов, тесно связанных с темпами экономического роста. Для стадии индустриального развития было характерно повышение доли сбережений и инвестиций в валовом внутреннем продукте по сравнению с показателями, характерными для аграрного общества. На постиндустриальной стадии ситуация меняется. В большинстве стран-лидеров доля сбережений в валовом внутреннем продукте начинает с распределительных пенсионных систем. В какой степени ему это удалось доказать, устранив возможное влияние других факторов, – предмет обсуждения в экономической литературе двух последних десятилетий. Но то, что полноценное формирование распределительных пенсионных систем объективно создает стимулы к ограничению сбережений на старость и именно на постиндустриальной стадии проявляется тенденция к снижению частных сбережений, вряд ли является простым совпадением.

Одним из направлений реформ, призванных разрешить это противоречие, является попытка усиления связи объема уплаченных взносов в систему пенсионного страхования и объема пенсионных прав, устранение из системы пенсионного страхования перераспределительных элементов. В наиболее последовательной форме такие реформы предполагают введение накопительной пенсионной системы, где объем пенсионных прав определяется размером взносов и принятыми работником решениями об инвестировании пенсионных сбережений. Это позволяет устранить антистимулы занятости в формальном секторе, выплате страховых платежей.    

        Чили – страна, пенсионная реформа в которой положила начало многолетним дебатам по вопросу о целесообразности и возможности перехода к накопительной системе пенсионного страхования. Здесь в 1970-х годах ставки взносов в систему распределительного пенсионного страхования достигли высокого уровня и стимулировали уклонение от налогов. С 1981 года в Чили перешли к использованию накопительной системы пенсионного страхования. Каждый работающий вносил 10% заработка на пенсионный сберегательный счет в выбранном им фонде. Кроме того, необходимо было платить около 3% заработка на страхование на случай инвалидности и потери кормильца и для покрытия управленческих расходов фондов. К моменту выхода на пенсию на индивидуальном счете накапливается сумма, обеспечивающая получение доходов в старости. По определению дефицит в такой системе невозможен. Для нахождения целей преобразования пенсионной системы и механизмов их достижения  было бы полезно оглянуться назад и посмотреть, как функционировала подобная система в Российской империи на рубеже XIX и XX веков. Тогда было характерно как раз сочетание государственного и частного пенсионных капиталов./15/

       Дореволюционное российское законодательство относило пенсию к разряду служебных наград. Право на пенсию приобреталось "беспорочною выслугою определенных в законе сроков". Получение пенсий чиновниками регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Основанием для выплаты пенсий становился тот факт, что ко времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором каким-либо иным способом содержать свою семью они уже не могли. Пенсии отставным офицерам выплачивались из двух источников: из Государственного казначейства и инвалидного капитала. Право на государственную пенсию приобреталось «беспорочною выслугою» установленных сроков. Кроме пенсий, выплачивавшихся государственным казначейством, существовали и так называемые эмеритуры (от лат. emeritus - заслуженный). Эмеритуры являлись специальной пенсией уволенным в отставку государственным чиновникам и пособием вдовам и сиротам из сумм эмеритальных касс, средства которых составлялись из обязательных отчислений от жалованья государственных служащих. Целью этих касс являлось обеспечение своих членов дополнительными пенсиями./15 Ее денежные средства составляли неприкосновенную собственность и могли использоваться только на пенсии и пособия, а также на расходы по осуществлению деятельности кассы. Доходы кассы образовывались за счет процентов от "неприкосновенных капиталов", вычетов из жалования участников и случайных поступлений.  На протяжении всего XIX в. фабричные рабочие пенсиями не обеспечивались - ни государственными, ни частными. Лишь в 1893 г. по предложению С.Ю.Витте была создана специальная комиссия для разработки законопроекта об индивидуальной ответственности предпринимателей за здоровье и обеспечение рабочих. 

             В сентябре 1902 г. законопроект "О вознаграждении владельцами промышленных предприятий рабочих и служащих, утративших трудоспособность вследствие несчастных случаев" был завершен. 2 июня 1903 года он был утвержден Николаем II, а с 1 января 1904 г. вступил в силу. При всей своей ограниченности и недостатках закон 1903 г. все же был шагом вперед в разработке рабочего законодательства. В нем впервые устанавливались размеры пенсий. При полной потере трудоспособности выплачивалась постоянная пенсия в размере 2/3 заработка. В таком же размере выплачивалась пенсия семье в случае смерти рабочего. Однако при этом закон искусственно занижал исчисление годового заработка рабочего, что вело к уменьшению размера пенсий. Однако даже такие урезанные пенсии, полагавшиеся по закону, на практике выплачивались далеко не всегда. При фактическом отсутствии государственной пенсионной системы многое зависело от владельцев предприятия, где трудились рабочие. Многие предприниматели, занимаясь меценатством и благотворительностью, не забывали и о рабочих собственных компаний. Известно множество случаев строительства различных частных богаделен, бесплатных квартир, вдовьих и сиротских домов, где могли проживать старики и дети, не способные к работе на заводе или фабрике.