Финансовое обеспечение учреждений культуры

Оглавление

Введение 

   Изменения,  коснувшиеся в последнее время  всех сторон экономической,

   политической, общественной жизни людей, процессы  демократизации и

   духовно-нравственного  обновления общества заставляют  по-новому подойти к

   проблемам  развития социально-культурной сферы. Становление рыночной

   системы  диктует свои нормы и правила  поведения, учет которых в

   повседневной  практике учреждений культуры  выступает как необходимое

   условие,  помогающее обрести им достойное  место в современной жизни,

   "выжить" в жесткой конкурентной борьбе.

   Переориентация, приспособление к складывающимся  рыночным отношениям,

   наиболее  трудны для культуры, которая  относится к непроизводственной

   сфере. 

   Переход  к рыночной экономике сопровождается  разгосударствлением, а нередко, и субъективным причинам отказываются выделять средства на их поддержание. Не меньшие трудности испытывают и профсоюзные учреждения культуры. Многие профсоюзные организации и трудовые коллективы закрывают, продают, сдают в аренду или превращают в склады принадлежащие им учреждения культуры. 

   В  сложных условиях экономического  реформирования бюджетное финансирование,

   получаемое  от государства, все больше  отстает от финансовых потребностей

   учреждений  культуры. Средств, получаемых учреждениями культуры от

   предоставления  платных услуг населению, также  недостаточно для покрытия их

   расходов. Это обусловлено как снижение "потребительской потребности"

   население  в социально-культурной сфере  в силу его крайнего обнищания,  так

   и неспособностью учреждений культуры приспосабливаться к меняющейся

   конъюнктуре  рынка. Все это отбрасывает  учреждения культуры на периферию

   общественной  жизни. 

   При  несовершенстве рынка, недостаточном  финансировании учреждений культуры

   со  стороны государства, несформированном институте меценатства и

   благотворительности,  все явственнее проявляется тенденция  сужения видов

   деятельности, отвечающих общественным интересам. 

   Культурная  деятельность должна поддерживаться  обществом, поскольку она,

   формируя  представления людей о мире  и нормы их поведения, обеспечивает

   условия  для воспроизводства и развития  общества. Аналогичные функции

   выполняет  система образования, но специфика  культурной деятельности в том,

   что  эти представления и нормы создаются и осваиваются как эстетические

   ценности. Другими словами, с повышением  культуры фиинансирования учреждений культуры на современном этапе. 

   Цель  исследования - рассмотреть в теоретическом  материале и на практике

   особенности  финансирования учреждений культуры в условиях действия

   рыночной  модели хозяйствования. 

   Задачи  исследования: 

     * определить основные положения  праворегулирующие деятельность

       учреждений культуры на современном  этапе; 

     * дать социально-экономическую характеристику функциональной роли

       организаций социально-культурной  сферы; 

     * показать влияние государства  на социально-культурную сферу; 

     * дать характеристику кризисной  ситуации в культурной сфере; 

     * определить особенности финансирования социально-культурной сферы; 

     * рассмотреть и проанализировать  особенности финансирования учреждений

       культуры на примере муниципального  учреждения «Парк культуры и

       отдыха». 

   Методы  исследования: 

     * Изучение литературы по проблеме исследования 

     * Анализ статистических данных 

   В  процессе написания дипломной  работы использовалась различные

   литературные  источники, которые перечислены  в перечне в конце дипломной

   работе. 

   Для  рассмотрения юридических аспектов деятельности учреждений сферы

   культуры  в Российской Федерации использовались  первоисточники: федеральные

   законы, налоговый и бюджетный кодекс. Также для рассмотрения региональных

   аспектов  использовалось региональное право. 

   Проблемы  экономики культуры переходного периода раскрываются в литературе

   таких  авторов как Тульчинский Г.Л.(автор  приводит очень много сравнений  с

   опытом  зарубежных стран), Гасратян К.,  Бабич А.М. 

   В  журнале «Справочник руководителя  учреждения культуры» разными  авторами

   приводятся  статистические данные, финансовые  показатели, которые были

   использованы  в ходе написания дипломной  работы. 

   В  процессе исследования были определены  следующие понятия: 

   Благотворительные  организации - организации, учрежденные для общего блага

   и  преследующие некоммерческие цели, вследствие чего их доходы  не являются

   объектом  налогообложения. 

   Бюджетное  учреждение - организация, созданная  органами государственной

   власти  Российской Федерации, органами  государственной власти субъектов

   Российской  Федерации, органами местного  самоуправления для осуществления

   управленческих, социально-культурных, научно-технических  или иных функций

   некоммерческого  характера, деятельность которой  финансируется из

   соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда

   на  основе сметы доходов и расходов. 

   Финансирование - процесс образования денежных  средств и капитала во всех

   его  формах (собственный или заёмный), а в сфере платежей - величину

   денежных средств в кассе и на счетах в банке. 

   Бюджетное  финансирование - предоставление в  безвозмездном порядке

   предприятиям, учреждениям, организациям средств  из организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей

   деятельности  и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

   Юридические  лица, являющиеся некоммерческими  организациями, могут

   создаваться  в форме потребительских кооперативов, общественных или

   религиозных  организаций (объединений), финансируемых  собственником

   учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах,

   предусмотренных  законом. Некоммерческие организации  могут осуществлять

   предпринимательскую  деятельность лишь постольку,  поскольку это служит

   достижению  целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

   Допускается  создание объединений коммерческих  и (или) некоммерческих

   организаций  в форме ассоциаций и союзов. 

   Субсидия - бюджетные средства, передаваемые  от одного уровня бюджетной

   системы  другому при условии долевого участия в решении какой-либо

   проблемы. Данные виды платежей осуществляются  на безвозмездной основе. 

   Трансферт  - (англ, фр. - передача, от лат. - переносить, переводить) - 1)

   выплата  из государственного бюджета. 

1. Теоретические аспекты финансирования учреждений культуры.
1. Организационно-правовые основы финансовой деятельности учреждений культуры

Четкое формулирование финансовых основ деятельности любого юридического лица – это первостепенная задача его создателей (учредителей), а при правильных расчетах – гарантия стабильности деятельности, жизнеспособности и развития. Учреждения культуры в данном случае не исключение. В государственной политике в области культуры проявляется постепенный отказ от патернализма по отношению к учреждениям культуры, в особенности – по отношению к учреждениям массовой культуры. Все это отразилось и на формировании правовой базы сферы культуры, и на принятии и финансировании государственных программ в области инвестирования в организации культуры. Однако культура в масштабах государства – это особая сфера, и, естественно, существуют определенные особенности регулирования деятельности ее учреждений. 
     Первая группа особенностей связана с тем, что управление культурой в Российской Федерации осуществляется на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и строится на разграничении полномочий. 
     Разграничение полномочий между уровнями публичной власти в области финансовых основ деятельности учреждений культуры. 
     Полномочия органов публичной власти различных уровней в области культуры определены ст.ст. 37–40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре[6], ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[7], ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[8]. Анализируя нормы законодательства по вопросам разграничения финансовой компетенции уровней публичной власти в области культуры, можно установить следующее. 
     К ведению федеральных органов государственной власти относятся: 
     – установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития; 
     – правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием Российской Федерации; 
     – формирование федерального бюджета в части расходов на культуру, федеральных фондов развития культуры; 
     – установление налоговых льгот, стимулирующих сохранение и развитие культуры, и минимума бюджетного финансирования государственных и муниципальных организаций культуры; 
     – прямое финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении; 
     – регулирование правил осуществления валютных операций в области культуры; 
     – определение принципов государственной политики в области… оплаты труда, социальных гарантий, норм и льгот материального обеспечения работников культуры, установление минимального размера ставок авторского гонорара; 
     – проведение единой инвестиционной политики в области государственной охраны объектов культурного наследия; 
     – контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о культуре. 
     К совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в области установления финансовых основ деятельности учреждений культуры относятся: 
     – проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры; 
     – финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов Российской Федерации. 
     К ведению органов местного самоуправления в данной области относятся: 
     – формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и принятие местных нормативов финансирования муниципальных учреждений культуры. 
     Таким образом, законодательством четко определена компетенция соответствующего уровня власти, в том числе, и в области финансовых основ деятельности учреждений культуры. При выстраивании взаимоотношений с государственными и муниципальными органами и организациями необходимо строго следовать установленной компетенции данных органов и учитывать их правомочность при решении тех или иных вопросов при реализации задач, стоящих перед конкретным учреждением. Важно, например, понимать, что органы местной власти, в чьем ведоме находится большая часть учреждений культуры, вправе использовать средства местного бюджета, а с 2006 года – и муниципальное имущество, только на исполнение отнесенных к их компетенции полномочий, к тому же органы государственной власти всегда вправе установить ряд дополнительных ограничений для муниципальных учреждений культуры. 
     Вторая группа особенностей регулирования основ деятельности учреждений культуры связана с уже существующими законодательными ограничениями и поистине неограниченными возможностями введения новых ограничений, выступающими в качестве гарантий государства населению, вне зависимости от места проживания, на предоставление определенного набора услуг в социально-культурной сфере. 
     Возможность законодательных ограничений 
     Независимо от того, какой уровень публичной власти осуществляет то или иное полномочие в области культуры и какому уровню принадлежит конкретное учреждение, федеральный законодатель в целях сохранения, целевого использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия вправе: 
     – регулировать ввоз и вывоз культурных ценностей; 
     – установить ограничения при пользовании объектами культурного наследия и земельными участками или водными объектами, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия; 
     – проводить единую инвестиционную политику в области государственной охраны объектов культурного наследия; 
     – утверждать федеральные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; 
     – устанавливать общие принципы содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны; 
     – устанавливать общие принципы сохранения объектов культурного наследия. 
     Временный вывоз данных предметов регулируется Законом Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей».     Третья группа особенностей связана с особым статусом учреждений. 
     Права, обязанности и ответственность учреждений культуры. 
     Наиболее распространенной формой организаций в области культуры является учреждение. Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально – культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Основными признаками бюджетных учреждений являются:

• принадлежность к некоммерческим организациям; 
• наличие собственника/учредителя; 
• выполнение определенных собственником управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера; 
• закрепление имущества на праве оперативного управления; 
• полное или частичное финансирование собственником; 
• субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения.     

Основная  часть расходов на содержание и деятельность учреждений культуры производится из средств соответствующих бюджетов. Бюджетное финансирование – основа государственных гарантий развития культуры и культурной деятельности. Бюджетные ассигнования, выделенные на финансирование культуры, при формировании бюджетов всех уровней выделяются отдельной строкой. 
     Поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для ограничения бюджетных ассигнований на финансирование культуры. 
     Материально – техническое обеспечение организаций культуры, развитие их базы осуществляется самими организациями культуры в пределах бюджетных и собственных средств. 
     Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации[11]. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник.[12] 
     В соответствии со статьей 49 ГК Российской Федерации учреждение может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах. Статьей 49 ГК Российской Федерации предусмотрено, что некоммерческие организации, в том числе и учреждения, могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика. 
     Таким образом, учреждения и иные некоммерческие организации как юридические лица обладают специальной правоспособностью (ограничена целями деятельности). 
     Нарушение специальной правоспособности учреждением или иной некоммерческой организацией (осуществление деятельности, не соответствующей целям или видам разрешенной деятельности, предусмотренным в уставе учреждения) может являться основанием ответственности данного юридического лица вплоть до его ликвидации в судебном порядке в соответствии со ст.33 Федерального закона «О некоммерческих организациях»[13]. В случае если некоммерческая организация, включая учреждение, совершила действия, противоречащие ее целям или с нарушением закона, некоммерческой организации может быть вынесено предупреждение в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или прокурором может быть внесено представление об устранении нарушений. В случае вынесения некоммерческой организации более двух предупреждений в письменной форме или представлений прокурора об устранении нарушений, некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда. Социальные последствия такого решения в отношении большинства учреждений культуры трудно переоценить. Для предотвращения этого собственнику, а для государственных и муниципальных учреждений уполномоченным органам государственной власти или органам местного самоуправления, необходимо осуществлять периодический контроль учреждений и строго следить за соответствием их деятельности уставу учреждения. Важно в уставе учреждения предусмотреть все виды деятельности учреждения, полностью и точно указать цели такой деятельности, при разрешении предпринимательской деятельности – закрепить этот факт в уставе, указав и все необходимые возможные виды деятельности. При отсутствии таких норм в уставе до начала осуществления предпринимательской или новых видов непредпринимательской деятельности учреждения требуется внести в устав соответствующие изменения и зарегистрировать их в установленном порядке. 
     Основами законодательства о культуре предусмотрено, что к предпринимательской относится деятельность государственной или муниципальной организации культуры: 
     – по реализации и сдаче в аренду основных фондов и имущества организации культуры для целей, не связанных с культурной деятельностью; 
     – по торговле покупными товарами, оборудованием; 
     – по оказанию посреднических услуг; 
     – по долевому участию в деятельности коммерческих предприятий, учреждений и организаций (в том числе культуры); 
     – по приобретению акций, облигаций, иных ценных бумаг и получению доходов (дивидендов, процентов ) по ним; 
     – по осуществлению приносящих доход не предусмотренных уставом операций, работ, услуг. 
     Таким образом, сами некоммерческие организации культуры без создания коммерческих организаций, могут осуществлять различные виды предпринимательской деятельности в том случае, если имеется разрешение собственника и такая деятельность предусмотрена уставом организации культуры. 
     Деятельность некоммерческих организаций культуры по реализации предусмотренных уставом производимой продукции, работ и услуг относится к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не инвестируется непосредственно в данной организации на нужды обеспечения, развития и совершенствования основной уставной деятельности. 
     Платные формы культурной деятельности культурно – просветительных учреждений, театров, филармоний, народных коллективов и исполнителей не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на их развитие и совершенствование базы учреждения. 
     Так как большинство учреждений культуры являются государственными или муниципальными, далее особенности прав и обязанностей собственника учреждения, будут рассмотрены на примере муниципальных учреждений и органов местного самоуправления как их собственников. 
     К правам органов местного самоуправления в отношении муниципальных учреждений относятся: