Регулирование внешнего долга России

     1) стратегия обслуживания имеющегося  долга;

     2) стратегия привлечения новых  финансовых ресурсов;

     3) стратегия использования заемных  средств.

     При этом для реализации целей активной долговой стратегии необходимо повысить гибкость и оперативность в принятии решений по вопросам управления государственным долгом.

     Связь с внешней политикой. Россия должна активнее, чем в прошлом, отстаивать свои интересы в сложившейся мировой системе управления кредитно-долговыми отношениями, которая включает встречи «большой восьмерки» и связанные с ними подготовительные заседания, работу международных финансовых организаций (Международный валютный фонд – МВФ, Мировой банк) и международных клубов кредиторов. В прошлом Россия, в силу своей экономической слабости и сильной долговой зависимости, нередко была вынуждена соглашаться практически с любыми решениями этих организаций.

     Было  бы ошибкой не использовать в дальнейшем при реализации активной долговой политики такие факторы, как политическое или военное сотрудничество, политическая поддержка тех или иных акций кредиторов. Возможные уступки по реализации долга должны быть компенсированы реальными экономическими приобретениями в других областях.

     Обеспечение прозрачности сделок по урегулированию задолженности. Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков – потенциальных инвесторов с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом. Между тем, прозрачность режима принятия решений, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствуют укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства. Это, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В течение 2003–2006 годов значительно повышена степень раскрытия информации об операциях Министерства финансов России на внутреннем рынке государственных ценных бумаг, государственном внутреннем долге, выраженном в государственных ценных бумагах и нормативной базе, регулирующей осуществление внутренних заимствований. Все данные размещены на официальном сайте Министерства финансов в сети Интернет.

     В данной связи в Бюджетный кодекс целесообразно внести поправки, обязывающие  Министерство финансов регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.

     Должны  быть разработаны законодательные  поправки в Бюджетный кодекс, ограничивающие применение непрозрачных схем по зачету налогов и других недоимок платежеспособным корпоративным структурам за погашение внешнего долга или наращивание зарубежных активов (выкуп долга, экспортные поставки в счет погашения долга или в счет государственного кредитования). Размеры такого кредитования не учитываются официально утверждаемыми в законе о федеральном бюджете параметрами государственного кредитования стран дальнего и ближнего зарубежья. Все это ослабляет складывающийся в последнее время механизм управления кредитной политикой, снижает роль Программы предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам.

     Осуществление институциональных преобразований системы управления внешним долгом. Эту проблему нельзя решить, создав независимое агентство по управлению государственным долгом. Объединение сложных и многогранных задач управления госдолгом в единый комплекс требует серьезного усиления взаимодействия всех институтов, связанных с этими вопросами: Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ), Внешэкономбанка (ВЭБ), Банка России, Федерального Собрания, Счетной палаты. Необходимо также восстановить деятельность правительственной Комиссии по управлению внешним долгом и зарубежными активами, которая в последние годы практически не работала, фактически передав свои полномочия Министерству финансов России.

     Исходя  из описанного выше, очевидна необходимость  применения разнообразных способов управления государственным долгом, использования различных долговых инструментов и проведения операций с ними в целях решения поставленных задач и достижения целей управления. Кроме того, необходимо разработать метод оценки эффективности управленческих решений по долговым вопросам.  

     4.2 Предложения по управлению внешнего долга 

     Управление  государственным долгом, в частности, осуществляется путем подготовки, принятия и исполнения решений, определяющих долговую политику. Так, Министерством финансов Российской Федерации были подготовлены и утверждены на заседаниях Правительства следующие документы:

     - Основные направления политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003–2005 годы и комплекс мер по ее реализации (2003);

     - Долговая политика на 2006–2008 годы и результаты исполнения долговой стратегии на 2003–2005 годы;

     -  Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007–2009 годы.

     В указанных документах подводились  итоги выполнения целей и задач  долговой политики за прошедший период, давалась оперативная оценка реализации долговой стратегии в текущем периоде, обозначились основные цели и задачи на среднесрочную перспективу.

     Основными позициями, по которым подводятся итоги, являются следующие:

     - операции Министерства финансов России на внутреннем рынке;

     - операции Министерства финансов России на внешнем рынке;

     - объем и структура государственного долга;

     - предоставление и исполнение гарантий;

     - мониторинг и заимствования субъектов Российской Федерации.

     Текущая ситуация оценивалась по следующим  позициям.

     1. В части государственных внутренних  заимствований:

     - замещение внешнего долга внутренними заимствованиями; использование средств Стабилизационного фонда для погашения внешних долговых обязательств;

     - сегментация рынка государственных внутренних заимствований путем создания отдельного сегмента для «пассивных» инвесторов рынка государственных сберегательных облигаций (ГСО) и снижение их доли на рынке государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигайций федерального займа (ОФЗ);

     - проведение новой аукционной политики Министерства финансов России, предусматривающей размещение крупных выпусков государственных облигаций фиксированной длины в заранее установленные даты и проведение аукционов по доразмещению государственных облигаций в условиях повышенного спроса на государственные облигации;

     - проведение процентной политики, учитывающей изменение на российском и зарубежном финансовых рынках;

     - заимствования субъектов Российской Федерации.

     2. В части государственных внешних  заимствований:

     - задолженность перед Международным валютным фондом;

     - задолженность перед членами Парижского клуба;

     - задолженность перед кредиторами, не входящими в Парижский клуб;

     - рынок российских еврооблигаций;

     - заимствования субъектов Российской Федерации.

     3. В части предоставления и исполнения  государственных гарантий Российской  Федерации:

     - предоставление государственных гарантий в иностранной валюте;

     - предоставление государственных гарантий на поддержку экспорта;

     - предоставление гарантий в рублях на внутренние проекты.

     Основные  направления долговой политики на среднесрочную  перспективу определялись по следующим  показателям:

     - размещение государственных ценных бумаг на внутреннем рынке;

     - компенсация сбережений граждан Российской Федерации;

     - операции на внешнем рынке;

     - предоставление и исполнение государственных гарантий;

     - инвестирование пенсионных накоплений.

     Основные  параметры государственного долга (предельный объем внутреннего и внешнего долга, предельный объем предоставления гарантий) определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год. Данным законом утверждаются программы внутренних и внешних заимствований, источники финансирования дефицита федерального бюджета (объем привлечения и погашения долговых обязательств), объем обслуживания внешнего и внутреннего государственного долга.

     Отдельными  текстовыми статьями закона определяются следующие конкретные решения по управлению государственным долгом:

     - полномочия Правительства Российской Федерации по использованию средств федерального бюджета для сокращения объема государственного долга;

     - полномочия Правительства Российской Федерации по объему выпуска ценных бумаг;

     - полномочия Правительства Российской Федерации по выкупу у Центрального банка России принадлежащих ему ценных бумаг;

     - урегулирование коммерческого долга бывшего СССР;

     - предоставление кредитов заемщикам из федерального бюджета;

     - условия прекращения обязательств по государственным ценным бумагам;

     - условия проведения реструктуризации задолженности конечных заемщиков по кредитам, привлеченным под гарантии Правительства Российской Федерации;

     - условия предоставления государственных гарантий;

     - условия погашения товарных обязательств и т.п.

     Детальное распределение расходов федерального бюджета, в том числе на обслуживание государственного долга, утверждается бюджетной росписью, которую ведет  Министерство финансов России.

     Выполнение  требований федерального закона о федеральном  бюджете в части государственного долга реализовывается путем выполнения отдельных управленческих решений. Так, объемы размещения государственных ценных бумаг, условия предоставления гарантий, операции на внешнем и внутреннем рынках, реструктуризация задолженности и прочие операции регламентируются такими нормативными документами, как указ Президента Российской Федерации, постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Внешэкономбанка.

     Существует  ряд способов управления долгом в  части отдельных операций с долговыми  обязательствами.

     Использование своповых операций. Наряду с предложениями реальных свопов «долг-акции», которые при разрешении их использования на приватизационных конкурсах могут поднять цену приватизируемых объектов в полтора-два раза, необходимо расширить применение свопов «долг-недвижимость», «долг-аренда земли или лизинг оборудования», «долг-рубли» (для пополнения оборотных средств, уплаты налогов и таможенных платежей), «долг-охрана окружающей среды».

     В связи с расширением своповых операций необходимо внести изменения  в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В настоящее время бюджетное  законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия правительства и федеральных органов исполнительной власти по проведению операций по конверсии долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы.