Формирование местных бюджетов

Строго говоря, наличие муниципальных организаций не противоречит законодательству, но нахождение их в муниципальной собственности целесообразно только в тех случаях когда отсутствуют развитые рыночные структуры в этой сфере деятельности. Более целесообразным представляются именно создание условий (благоприятного инвестиционного климата конкурентной среды) для привлечения к обслуживанию населения организаций других форм собственности.

В данном случае представительный орган поселения может поручить местной администрации заключить  договора с хозяйствующими субъектами об оказании услуг населению, используя механизм муниципального заказа в крайнем случае для решения данных вопросов местного значения. Деятельность органов местного самоуправления в этом случае заключается в организации взаимодействия и координации деятельности рыночных структур и органов местного самоуправления в этих сферах.

Следующая группа вопросов местного значения требует правового обеспечения и выделения средств из бюджета поселения для их реализации. Это касается, прежде всего, вопросов местного значения по обеспечению безопасности проживания на территории МО, которые целесообразно рассматривать в комплексе.

Наиболее важная часть вопросов местного значения требует не только правового обеспечения, но и выделения средств из бюджета поселения на содержание учреждений социальной сферы, включающее содержание работников данных учреждений и содержание муниципального имущества. К ним можно отнести муниципальные учреждения образования, здравоохранения и культуры.

Решение этих вопросов невозможно без создания (принятия в собственность, сохранения в муниципальной собственности) соответствующих муниципальных учреждений. Поэтому местная администрация должна выполнять в данной сфере значительное количество функций: содержание учреждений (финансирование ремонта, коммунальных услуг, заработной платы, закупки инвентаря; возможно, выполнение функций централизованной бухгалтерии и т.п.), назначение их руководителей, текущее методическое обеспечение, и в целом выполнение всех функций собственника в отношении созданных ими учреждений.

Отдельные вопросы местного значения могут носить межмуниципальный характер.

Непременным условием признания расходного обязательства по вопросам местного значения является пункт в решении представительного органа муниципального образования (договоре) следующего содержания: «Вопрос местного значения (часть вопроса местного значения) является расходным обязательством поселения и финансируется из бюджета поселения».

Органы местного самоуправления могут брать на себя и иные расходные полномочия, если они не связаны с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в результате проводимой реформы местного самоуправления происходит сокращение функций муниципальных администраций районов за счет внедрения двухуровневой модели местного самоуправления, а главное, исчезает необходимость сохранения в муниципальной собственности районов значительного числа муниципальных предприятий и учреждений, не считая, конечно, муниципальных учреждений социально-культурной сферы.

В этих условиях местные  администрации должны преимущественно  осуществлять функции, свойственные всем органам публичной власти, а именно: регулятивные, административные (организационно-распорядительные) и контрольные, а также предоставлять публичные услуги населению (выдача информационных материалов, справок, разрешений и других документов).

Однако при этом надо иметь в виду следующее. Расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения возникают в результате принятия нормативно-правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения и заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам. (См. Приложение 2⁵)

Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (см. статью 2 Закона № 131-ФЗ).

Иными словами, статьи 14-16 Закона № 131-ФЗ определяют вопросы местного значения, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом в условиях переходного периода до 1.01.09 г. субъекты Федерации имеют право на поэтапную – по мере готовности – передачу вопросов местного значения вновь образованным поселениям. (См модельный правовой акт субъекта РФ, разработанный Минрегионом – Приложение 3) Но финансовые обязательства у МО возникнут лишь по тем вопросам местного значения, по которым будут приняты соответствующие муниципальные правовые акты. Соответственно, и ответственность органов местного самоуправления будет ограничена вопросами местного значения, по которым приняты муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, первостепенная задача органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, после принятия Уставов муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, заключается в принятии решений представительных органов муниципальных образований об установлении расходных обязательств муниципального образования по вопросам местного значения.

Однако здесь не все  так просто. Принятие Федерального закона от 31 января 2005 г. № 199-ФЗ, внесшего изменения в перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, привело к тому, что и поселения и муниципальные районы в настоящее время имеют ряд одинаковых полномочий.

Так, за поселениями в соответствии с данным Законом были сохранены либо дополнительно закреплены такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития физической культуры и массового спорта, для развития местного традиционного народного художественного творчества; содействие в развитии сельскохозяйственного производства; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью. В то же время на уровне муниципальных районов были добавлены такие вопросы местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, а также создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, входящих в состав муниципального района; обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта и т.п.

Очевидно, что если, например, в  случае библиотечного обслуживания населения еще возможно провести разграничение между межпоселенческими и поселенческими библиотеками (хотя в законодательстве подобного разделения не проводится), то в большинстве других вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением становится невозможным.

Аналогичные проблемы возникли и с  разграничением полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это касается, например, полномочий в сфере сельскохозяйственного производства. В соответствии с принятыми поправками органы публичной власти поселений должны содействовать развитию сельскохозяйственного производства, муниципальных районов - создавать условия для развития, а субъектов Федерации - оказывать поддержку сельскохозяйственному производству. Такие трактовки явно требуют дальнейшего уточнения перечня вопросов.

Объективно это способствует размыванию ответственности за предоставление услуг населению. Кроме того, возникают проблемы при разграничении имущества, так как одно и то же имущество оказывается необходимым для реализации вопросов местного значения как поселениям, так и муниципальным районам. Чаще всего при разрешении этих вопросов ущемляются права местных органов власти поселений.

Кроме вопросов местного значения важную роль в формировании расходных полномочий МО играют переданные им полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления иных муниципальных образований.

1.3.2 Осуществление органами местного самоуправления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления иных муниципальных образований

1.3.2.1 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Полномочия органов  местного самоуправления, установленные  федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

По итогам мониторинга, проведенного Минфином, МО в 2006 году были переданы следующие полномочия.

Таблица 6

Полномочия  органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемые в соответствии с законами субъектов РФ муниципальным образованиям (кол-во субъектов РФ)

По итогам первого полугодия 2006 г. расходы бюджетов муниципальных образований на исполнение отдельных государственных полномочий составили 35% всех произведенных расходов. В структуре расходов бюджетов МО доля расходов муниципальных районов на исполнение делегируемых полномочий значительно превосходит средний показатель и составляет около 40% всех расходов.

Это означает, что в современных условиях одна из основных задач муниципалитетов наряду с самостоятельным решением вопросов местного значения является исполнение делегированных им государственные полномочия как регионального, так и федерального уровня.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ устанавливает  ряд требований к наделению органов  местного самоуправления государственными полномочиями

Во-первых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Во-вторых, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

В-третьих, финансовое обеспечение  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В-четвертых, федеральный  закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать (См. Приложение 4):

1) наименование муниципального  образования, органы местного  самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и  обязанностей органов местного  самоуправления, а также прав  и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;