Формирование местных бюджетов

Органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, граждане вправе обжаловать решения, действия или бездействие органов финансового контроля МО, если такие решения, действия или бездействие нарушают их права и законные интересы. Судебное обжалование решений, действий или бездействия органов муниципального финансового контроля производится путем подачи жалобы в соответствующий суд в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов  финансового контроля МО, должны содержать положения об ответственности их должностных лиц.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджета признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения (ст. 281 Бюджетного кодекса РФ).

Меры принуждения:

- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- блокировка расходов;

- изъятие бюджетных средств;

- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

- наложение штрафа;

- начисление пени;

- иные меры, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

В статье 74 ч. 1, п. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что в случае нецелевого расходования субвенций, выделяемых из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если установлено соответствующим судом, а глава муниципального образования или глава местной администрации не приняли в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, то высшее должностное лицо субъекта РФ может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования.

Ответственность за нарушение  бюджетного законодательства Российской Федерации определена главой 28 Бюджетного кодекса РФ.

Тем не менее говоря о муниципальном финансовом контроле надо иметь ввиду следующее. В №131-ФЗ вопросы создания контрольных органов отражены недостаточно четко.

В соответствии с п 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ контрольный орган не отнесен к тем органам местного самоуправления, создание которых требуется в обязательном порядке. Данная норма не корреспондируется с нормой, установленной статьей 272 Бюджетного кодекса, предусматривающей рассмотрение отчета об исполнении бюджета только после внешней проверки этого отчета соответствующим контрольным органом.

Указанная коллизия порождает право органов государственной власти субъектов Российской Федерации право формировать и определять правовой статус создаваемых контрольных органов местного самоуправления, что приводит к многообразию способов правового регулирования в данной сфере.

По имеющейся в Минфине  информации на 1 января 2006 года контрольные органы созданы в 47 процентах муниципальных образований. При этом применены различные формы их организации. Наиболее распространенной является создание контрольных органов (счетных палат) как самостоятельных органов (в основном в крупных городах). Контрольный орган в этом случае формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Второй путь - контрольный орган при представительном органе со штатной численностью работников, и третий вариант - ревизионные комиссии, в состав которых входят депутаты представительного органа. В некоторых регионах применена смешанная система. В каждом конкретном случае органы местного самоуправления исходят из объема контрольной работы и целесообразности расходов из бюджетов на осуществление контроля.

Имеются случаи, когда  контрольные полномочия органов местного самоуправления передаются вышестоящим муниципальным образованиям и органам государственной власти. Последние поправки позволяют передачу таких полномочий.

Отдельные субъекты Российской Федерации рассматривают вопрос целесообразности создания контрольных органов в малочисленных муниципальных образованиях с небольшими объемами доходов и расходов бюджетов. Функции контроля в этом случае, например, могут выполнять контрольно-счетные палаты регионов на договорной основе с одновременным созданием в наиболее крупных муниципальных районах контрольно-счетных органов.

Пока количества муниципальных  контрольно-счетных органов недостаточно, но создавать в каждом из МО собственные контрольно-счетные органы не рационально. Задача обеспечения контроля за средствами местного бюджета должна решаться комплексно. В любом случае для повышения эффективности работы в муниципальных районах и городских округах целесообразно создать муниципальные контрольно-счетные органы с правом юридического лица, имеющие организационную и функциональную независимость. Для небольших муниципалитетов достаточно иметь в составе представительного органа власти одного контролера-ревизора для осуществления контроля за формированием и исполнением местных бюджетов. Эту проблему можно решить без больших дополнительных затрат, используя уже имеющийся опыт работы контрольных органов на местах. При данном подходе очень важно оптимально скоординировать деятельность всех действующих в регионе контрольно-счетных органов.

Обобщенные рекомендации Минфина по вопросу формирования контрольного органа приведены ниже, а соответствующие модельные правовые акты об организации финансового контроля в муниципальной организации приведены в приложении 7.

Таблица 17

Рекомендации  Минфина России по формированию контрольного органа муниципального образования

Численность населения	Форма образования и  статус	Способ формирования	Статус должностных лиц
Свыше 10 тыс. человек	Самостоятельно действующая на постоянной основе Контрольно-счетная палата	• На муниципальных выборах • Представительным органом	Выборное должностное лицо и (или) муниципальные служащие, работающие на постоянной основе
От 100 человек, обладающих избирательным правом, до 10 тыс. человек	Ревизионная комиссия входит в структуру представительного органа	Представительным органом из числа депутатов	Работает не на постоянной основе
Менее 100 человек, обладающих избирательным правом	По решению схода  граждан контрольные и экспертно-аналитические  мероприятия проводятся на договорной основе аудиторскими организациями, отдельными специалистами

 

Не менее важной проблемой  для муниципальных образований  является то, что они не смогут обеспечить за счет собственных доходов необходимый  уровень расходов на содержание органов  муниципального финансового контроля.

В настоящее время  в контрольных органах муниципального района или городского округа, учитывая невысокий объем подконтрольных средств и финансовые возможности в большинстве своем дотационных муниципальных образований, работают 1-2 сотрудника.

Повсеместно отмечается наличие проблемы в подборе квалифицированных работников в контрольные органы муниципальных образований и сельских поселений.

Кроме того, субъекты Российской Федерации отмечают недостаток средств  на проведение обучения и повышения  квалификации специалистов.

В этих условиях целесообразна следующая система организации и финансирования деятельности финансового контроля на уровне муниципалитетов. Для этого необходимо на выборах органов местного самоуправления одновременно избирать и контрольно-счетные комиссии, а их содержание утверждать отдельной строкой и осуществлять из средств бюджетов субъектов Федерации для того, чтобы контрольно-счетные комиссии имели возможность проводить независимый контроль за поступлением доходов и расходами бюджетов муниципальных образований. Контрольно-счетные палаты субъектов Федерации при необходимости смогут оказывать им практическую, консультативную и методологическую помощь в работе и содействовать в своевременном получении средств на их содержание. Члены контрольно-счетных комиссий (кроме председателя) могут осуществлять свою деятельность на общественных (или, возможно, договорных) началах.

В результате контроль за распоряжением финансовыми ресурсами и имуществом муниципальных образований будет эффективным и независимым.

Таким образом, создание эффективно функционирующих контрольных органов на муниципальном уровне требует системного решения проблем в области их финансового, кадрового и методологического обеспечения, базирующегося на соответствующей правовой базе.

Современная система  муниципального финансового контроля должна быть адекватна новому этапу в развитии местного самоуправления и общества и соответствовать международным стандартам.

 

1.7. Общие принципы  организации автоматизации бюджетного  процесса (методические подходы)

 

В настоящее время  в Российской Федерации происходит массовое внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность государственных и муниципальных органов власти в рамках ФЦП «Электронная Россия» (2002-2010).

Многолетний опыт ее реализации позволяет перейти от стратегии исключительно технического оснащения органов государственной власти и муниципального управления к постановке и реализации задач применения информационных технологий для повышения качества государственного и муниципального управления, в том числе и в сфере управления государственными и муниципальными финансами.

Новая инструкция по ведению  бухгалтерского учета, введенная в  действие приказом Минфина России № 70н, Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ окончательно определили необходимость автоматизации системы управления общественными финансами региона.

1.7.1. Автоматизированная система Федерального казначейства

Сложность задачи, стоящей  перед Российской Федерацией по обеспечению управляемости и подконтрольности государственных и муниципальных финансовых ресурсов заключается в особенностях географического положения страны: большая протяженность и множество часовых поясов, а также федеративное устройство системы государственной власти.

Многие направления  бюджетных реформ должны «поддерживаться» созданием современных IT-технологий. Поэтому решение поставленной задачи возможно только посредством создание информационной системы на базе информационных технологий и средств телекоммуникаций, необходимой для управления бюджетом, и осуществление жесткого управленческого контроля над процессом исполнения бюджета.

Чрезвычайно важное значение для этого имеет разработка обязательных для исполнения всеми участниками бюджетного процесса процедур и правил, регламентирующих порядок исполнения бюджета РФ.

При переводе на кассовое обслуживание региональных и местных  бюджетов, а также в связи с  образованием бюджетов муниципальных  поселений нагрузка на органы Федерального казначейства возросла в несколько раз при неизменной численности работающих. До 1 января 2006 года у него было 50 тысяч клиентов, после 1 января — 300 тысяч. В постоянно возрастающем объеме циркулирующей между участниками бюджетного процесса информации необходимым условием для скорости ее обработки является внедрение системы электронного документооборота (СЭД).

Чтобы обеспечить исполнение регламентов и повышение качества работы органов Федерального казначейства при сохранении прежнего числа сотрудников, в 2005 г. был осуществлен целый ряд мероприятий:

1. Разработано единое  прикладное программное обеспечение  (ППО) по исполнению бюджетов  всех уровней «Центр-КС» и система защищенного электронного документооборота «СЭД» с применением средств электронной цифровой подписи органов Федерального казначейства с его клиентами – главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, администраторами поступлений, финансовыми органами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

До этого территориальные  органы Казначейства использовали 5 различных программных пакетов, многие из которых имели устаревшую архитектуру. Все 5 программных пакетов были заменены на один, который был построен в архитектуре клиент-сервер. Причем это программное обеспечение было специально разработано для решения специфических задач Казначейства.

2. Было установлено  необходимое техническое обеспечение  и внедрено программное обеспечение  СЭД во всех управлениях и  отделения Федерального казначейства (свыше 2 тыс. отделений и 89 управлений по всей стране), а также у его клиентов. Центральным аппаратом и территориальными органами Федерального казначейства ведется работа по охвату СЭД все большего числа его клиентов.

Клиентская часть «СЭД» устанавливалась безвозмездно в финансовых органах субъектов и муниципальных образований РФ для организации защищенного электронного документооборота с органами Федерального казначейства. Консультации по эксплуатации указанной клиентской части оказывались также безвозмездно в соответствии с утвержденной Федеральным казначейством Методикой сопровождения.

В целом система электронного документооборота предъявляет очень  низкие требования к технической оснащенности внешних пользователей. Федеральное казначейство бесплатно обслуживает эту систему, бесплатно устанавливает, понимая, что без этого участники бюджетного процесса не смогут выполнять свои функции.