Основные проблемы нотариата в Российской Федерации; перспективы развития законодательного регулирования нотариальной деятельности

Следует сказать, что правовая природа института  нотариата базируется на таком основном элементе, как правовой статус нотариуса. Именно объем его прав, обязанностей и ответственности, характер взаимоотношений  с государством и обществом, совокупность гарантий независимости предопределяет сущность нотариата в целом[19].

В настоящее  время нотариальные действия в Российской Федерации совершаются нотариусами, работающими либо в государственных нотариальных конторах, либо осуществляющими частную практику. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате закрепляют единство задач, принципов, содержания и порядка осуществления действий, выполняемых нотариусами, занимающимися частной практикой, и нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах. Основы законодательства о нотариате закрепляют единые требования к кандидату на должность нотариуса и единый порядок его назначения на должность.

Нотариусы, по общему правилу, имеют равные права, то есть равным образом совершают  все нотариальные действия и несут  равные обязанности; документы, удостоверенные ими, имеют одинаковую юридическую силу.

В настоящее  время есть лишь два исключения из равного статуса частнопрактикующих и государственных нотариусов.

Во-первых, нотариусы, работающие в государственных нотариальных конторах, обладают наиболее полной компетенцией - они вправе совершать абсолютно все нотариальные действия, предусмотренные действующим законодательством. Кроме нотариальных действий, перечисленных в ст. 35 Основ, государственные нотариусы совершают следующие нотариальные действия:

-     выдают свидетельства о праве на наследство;

-     принимают меры к охране наследственного имущества;

-     выдают свидетельства о праве собственности пережившему супругу.

В случае если в нотариальном округе отсутствует государственная нотариальная контора, совершение указанных нотариальных действий поручается одному из нотариусов, занимающихся частной практикой и осуществляющих свою деятельность в данном нотариальном округе.

Решение о  возложении на нотариуса, занимающегося частной практикой, полномочий по совершению перечисленных нотариальных действий принимается территориальным органом Минюста России совместно с нотариальной палатой.

Представляется, что в настоящее время формулировка статьи, предусматривающая поручение совершения указанных нотариальных действий одному из нотариусов, занимающихся частной практикой, уже нуждается в редактировании. Ранее такая необходимость возникала, как правило, в небольших нотариальных округах, где действовала одна государственная нотариальная контора, и в случае ее ликвидации можно было поручить ведение всех наследственных дел одному нотариусу. В настоящее время с развитием частного нотариата во многих крупных городах не осталось ни одной государственной нотариальной конторы. В этом случае поручить совершение нотариальных действий, связанных с ведением наследства, одному нотариусу невозможно.

Во-вторых, деятельность нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, финансируется из средств государственного бюджета, и, как следствие, ответственность за действия государственных нотариусов несет государство. Частнопрактикующие нотариусы осуществляют свою деятельность на принципе самофинансирования и отвечают за свои действия всем принадлежащим имуществом, то есть несут полную материальную ответственность за законность совершаемых ими нотариальных действий.

Исходя из современной действительности, можно с большой уверенностью утверждать, что целям охраны субъективных прав граждан и юридических лиц в большей мере отвечает нотариат, который действует в виде свободной профессии, т.е. частнопрактикующий, независимый нотариат латинского типа.

Анализ развития нотариата в современной России показывает устойчивую тенденцию к сокращению количества нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах: из более 7 тысяч российских нотариусов 6,7 тысяч являются частнопрактикующими; во многих регионах страны государственные нотариусы полностью вытеснены нотариусами, занимающимися частной практикой. В Москве все нотариусы именуются нотариусами города Москвы, без деления на нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, и нотариусов, занимающихся частной практикой. Закон Москвы «Об организации  и деятельности нотариата в городе Москве» в ст.2 закрепляет, что нотариальную деятельность в городе Москве осуществляют нотариусы города Москвы, самостоятельно финансирующие свою нотариальную деятельность. Все нотариусы г. Москвы объединены в Московскую городскую нотариальную палату, обладающую в отношении их властными контрольно-организационными полномочиями.

Вне всяких сомнений, уже есть в наличии все предпосылки для передачи возможности совершения всех без исключения нотариальных действий нотариусам, занимающимся частной практикой.   

§ 1.2.Нотариат как институт превентивного правосудия   

Правосудие  в Российской Федерации осуществляется исключительно судами. Предупредительное  же правосудие, осуществляемое институтом нотариата, представляет собой принципиально отличную от него деятельность. Предупредительное правосудие рассматривается как деятельность, предупреждающая обращение в суд по делам, которые можно разрешить и без судебного разбирательства.

Перечень  нотариальных действий, а именно: по удостоверению сделок; по выдаче свидетельства о праве собственности в общем имуществе супругов; по наложению и снятию запрещения отчуждения имущества; по свидетельствованию верности копий документов и выписок из них; по свидетельствованию подлинности подписи на документах; по свидетельствованию верности перевода документов с одного языка на другой; по удостоверению факта нахождения гражданина в живых; по удостоверению факта нахождения гражданина в определенном месте; по удостоверению тождественности гражданина с лицом, изображенном на фотографии; по удостоверению времени предъявления документов; по передаче заявления физических и юридических лиц другим физическим и юридическим лицам; по принятию в депозит денежных сумм и ценных бумаг; по совершению исполнительных надписей; по совершению протестов векселей; по предъявлению чеков к платежу и удостоверению неоплаты чеков; по принятию на хранение документов; по совершению морских протестов; по обеспечению доказательств, указывает на близость нотариата и суда при осуществлении им правосудия в сфере гражданского оборота. Она становится еще более очевидной при сопоставлении конечных целей нотариальной деятельности и правосудия по гражданским делам, которые по существу совпадают (защита прав и законных интересов граждан и организаций, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к закону). Однако для достижения этих целей нотариат в отличие от суда не вправе разрешать правовые конфликты, поскольку является органом бесспорной гражданской юрисдикции[20]. При наличии спора нотариус отказывает в совершении нотариальных действий и разъясняет заинтересованным лицам предусмотренный законом порядок судебной защиты спорного права, что само по себе вносит определенный вклад в обеспечение доступности правосудия по гражданским делам в конфликтных ситуациях. Вместе с тем определяющее влияние нотариата на доступность правосудия в сфере гражданского оборота состоит все же не в отказе от совершения нотариальных действий, даже если он является правомерным, а именно в позитивной деятельности нотариуса по защите прав и законных интересов граждан и организаций.

Прежде всего, это связано с тем, что при  отсутствии нотариальных процедур огромное количество бесспорных дел в сфере  гражданского оборота вынуждены  были бы принять на себя суды, что  существенно затруднило бы их деятельность по осуществлению правосудия по гражданским делам. Сама по себе перегруженность суда крайне отрицательно влияет на доступность судебной защиты прав, что не требует особого обоснования, деятельность же нотариата существенно уменьшает нагрузку на суды и создает за счет этого более благоприятные для них условия для рассмотрения дел по спорам о праве[21]. Кроме того, при совершении нотариальных действий нотариус, являясь советником сторон, помогает им выявить свою волю, создает письменные акты в квалифицированной форме, имеющие особую доказательственную силу, а в ряде случаев и исполнительную силу[22]. При согласовании условий сделки и ее заключении в нотариальной форме часто устраняется сама потенциальная спорность в гражданско-правовых отношениях, что предупреждает возникновение судебных споров.

Положительное влияние нотариата на доступность  правосудия по гражданским делам  не ограничивается принятием на себя значительного количества бесспорных дел и предупреждением правовых конфликтов в сфере гражданского оборота. Даже в случае возникновения судебного спора наличие по нему нотариального акта существенно облегчает деятельность суда и лиц, участвующих в деле, по установлению и оценке фактических обстоятельств дела. Как верно отмечает В.В. Ярков, поскольку нотариальные акты имеют особую доказательственную силу, они позволяют суду яснее выявить истинную волю сторон и менее опровержимы, чем документы в простой письменной форме[23].

С учетом такой  роли нотариата в судопроизводстве по гражданским делам его часто  называют в литературе институтом предупредительного (превентивного) правосудия[24]. При этом имеется в виду, что сам нотариат правосудие не осуществляет, тем не менее, он все же может рассматриваться в качестве института предупредительного правосудия, поскольку непосредственно обеспечивает защиту прав, и этим предупреждает необходимость обращения в суд, а если не удается предотвратить такую необходимость, то нотариальные действия максимально облегчают и упрощают деятельность суда[25]. Однако употребление по отношению к нотариальной деятельности термина "превентивное правосудие" нельзя признать оправданным, поскольку в конституционно-правовом смысле правосудие относится исключительно к суду как органу государственной судебной власти. Применение термина "правосудие" к нотариату в заведомо условном смысле размывает подлинное значение соответствующего понятия в понятийном аппарате юридической науки.

Особая доказательственная сила нотариальных актов при осуществлении  правосудия по гражданским делам порождает в судебной практике проблему их оценки на предмет возможного участия нотариуса в фальсификации доказательств. Огромный вред, который может быть причинен такими действиями в сфере правосудия, требует тщательного исследования судом по заявлению соответствующей стороны любых мотивированных сомнений по этому поводу, что необходимо как для надлежащей оценки доказательств по данному делу, так и для принятия мер по предупреждению противоправной деятельности по другим делам. Между тем судьи без энтузиазма воспринимают ходатайства заинтересованных лиц о проверке соответствующих фактов, поскольку такая проверка существенно усложняет обычный ход процесса.

Подобный  подход судов общей и арбитражной  юрисдикции к проверке заявлений  о фальсификации доказательств является распространенным. Он вступает в явное противоречие не только с основными, но и факультативными целями правосудия по гражданским делам, согласно которым судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, однако значительную часть ответственности за такую судебную практику следует возложить на самого законодателя.

К нарушению  прав и законных интересов граждан  и организаций может привести отступление от требований законности и при совершении других нотариальных действий или необоснованном отказе в их совершении. В связи с этим законодательство предусматривает различные формы контроля за деятельностью нотариусов и других должностных лиц, уполномоченных на совершение нотариальных действий, в том числе и контроль суда общей и арбитражной юрисдикции, осуществляемый по правилам гражданского и арбитражного процессуального законодательства, который может быть прямым или косвенным[26].

В соответствии со ст. 89 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате для взыскания денежных сумм или истребования имущества от должника нотариус совершает исполнительные надписи на документах, устанавливающих задолженность, в случае неисполнения залогодателем соглашения об обращении взыскания на заложенное имущество во внесудебном порядке нотариус совершает исполнительную надпись на договоре о залоге или, если права залогодержателя удостоверены закладной, исполнительная надпись совершается на закладной. Взыскание алиментов также может осуществляться на основании нотариально удостоверенного соглашения об их уплате (ст. 100 Семейного кодекса Российской Федерации от 29.12.1995 N 223-ФЗ (в ред. от 04.05.2011)[27], ст.ст. 7, 12 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ (в ред. от 21.04.2011) "Об исполнительном производстве"[28]).