Основные проблемы нотариата в Российской Федерации; перспективы развития законодательного регулирования нотариальной деятельности

Проект, сохраняя в принципе существующую систему  контроля над нотариальной деятельностью, вносит одну существенную новеллу: он исключает понятие «профессиональная деятельность нотариуса». И в этой связи – право нотариальной палаты контролировать законность и обоснованность нотариального действия и отказ нотариуса в его совершении. И это представляется правильным, поскольку законность и обоснованность согласно Конституции Российской Федерации может проверить и установить только суд. Нотариальные акты, как и судебные решения, законны и обоснованны, пока в установленном законодательством порядке они не отменены или изменены.

Таким образом, проект четко регламентирует систему  контроля нотариальной деятельности: законность нотариального действия, отказ в его совершении контролируется только судом; соблюдение нотариусом налогового законодательства – налоговыми инспекциями; организацию приема граждан, ведение делопроизводства, содержание архива – территориальными органами Федеральной регистрационной службы с привлечением возможностей нотариальных палат субъектов Российской Федерации (здесь и плановые проверки и проверки по жалобам); правильность уплаты обязательных членских взносов, соблюдение норм Кодекса профессиональной чести нотариуса и Устава Палаты – нотариальными палатами субъекта Российской Федерации.

Согласно  Основам о нотариате освободить нотариуса от должности может  только суд и только по ходатайству нотариальной палаты субъекта РФ. Однако проект исправляет это положение. Право обращения с ходатайством  (иском) в суд о лишении нотариуса полномочий от нотариальной палаты субъекта Российской Федерации передается территориальному органу Федеральной регистрационной службы.

Передавая от нотариальной палаты субъекта Российской Федерации государству в лице территориального органа Федеральной  регистрационной службы право обращения  в суд о лишении нотариуса  полномочий, проект вводит ряд новелл.

Помимо нарушения  нотариусом закона основанием обращения  в суд будут: нарушение нотариусом присяги и неоднократное совершение проступков, порочащих честь и  достоинство профессии нотариуса, устанавливаемые Кодексом профессиональной этики нотариуса, принимаемым нотариальной палатой субъекта Российской Федерации.

Основы о  нотариате не предусматривают такого института, как Кодекс профессиональной чести нотариуса. Проектом же вводится этот институт, устанавливается ответственность  нотариуса за нарушение его норм, а также присяги нотариуса.

Ещё один новый  институт проекта: прекращение полномочий нотариуса, которое опять же осуществляется территориальным органом Федеральной  регистрационной службы. Здесь важно  отметить, что согласия нотариальной палаты субъекта Российской Федерации как обязательного условия принятия решения не требуется. Кроме того, это может иметь место и по представлению президента, совета региональной палаты.

Проект содержит и ещё один новый институт –  приостановление полномочий нотариуса. Есть ряд объективных причин, когда нотариус длительное время не может осуществлять свои полномочия, например, избран в законодательные (представительные) органы или тяжело заболел. Проект регламентирует такие вопросы. Приостановление полномочий в таких случаях также осуществляется территориальным органом Федеральной регистрационной службы по согласованию с нотариальной палатой субъекта Российской Федерации в лице ее Совета[74].

Ещё один принципиальный вопрос: ответственность нотариуса  за ущерб при совершении нотариальных действий. Согласно Основам о нотариате  нотариус за вред, причиненный нотариальным действием, несет полную имущественную ответственность: за счет страховых сумм, личных сбережений и личного имущества. Когда у нотариуса были высокие доходы, эта норма работала очень эффективно. Однако когда сделки с недвижимостью, приносящие основной доход нотариусу, стали не обязательны для нотариального сопровождения, ситуация изменилась. Сегодня нотариус объективно не сможет возместить такой ущерб. Однако проект решает данную проблему.

Ущерб, причиненный  по вине нотариуса в результате нотариального действия или необоснованного отказа от совершения нотариального действия, признанных в судебном порядке не соответствующими закону, подлежат возмещению за счет страховых сумм. Но при этом вводится ряд положений, обеспечивающих в случае возникновения ущерба его полное возмещение.

Во-первых, размер обязательного страхования ответственности  нотариуса многократно возрастает; во-вторых, в страховании ответственности  нотариуса в виде дополнительного  страхования вправе участвовать  нотариальные палаты субъектов Российской Федерации и Федеральная нотариальная палата.

Следует подчеркнуть, что сегодня нотариус страхует свою ответственность ежегодно и по истечению  года срок страхования заканчивается. Это значит, что страховая компания, несмотря на страхование профессиональной ответственности нотариуса, фактически при наступлении страхового случая нотариуса не защищает, поскольку ошибка, допущенная нотариусом, как правило, вскрывается спустя  какое-то время (год, а то и более). В этой связи проект предусматривает единственный вид страхования – на весь период нотариальной деятельности, а механизм такого обязательного страхования должен быть регламентирован специальным федеральным законом об обязательном страховании риска профессиональной ответственности нотариуса по аналогии с обязательным страхованием автогражданской ответственности[75].

Особый вопрос – это государственное присутствие в организации нотариата и регулировании нотариальной деятельности. По какому пути пойти: определить нотариат как самоуправляемый, свободный, независимый от государства или, наоборот, усилить влияние государства в организации его деятельности.

Авторы проекта  пришли к выводу о необходимости  исходить из того, что нотариус совершает  нотариальные действия от имени государства, от имени Российской Федерации. Это  основополагающее начало.

Вместе с  тем при регламентации всех принципиальных вопросов организации и деятельности нотариата, отдавая приоритет государственным органам, проект содержит целую систему сдержек и противовесов.

Таким образом, согласно проекту численность нотариусов в нотариальном округе определяется территориальным органом Федеральной регистрационной службы совместно с нотариальной палатой в лице совета субъекта Российской Федерации с учетом обязательных критериев в виде численности населения и возможности внебюджетного финансового обеспечения нотариальной деятельности.

Квалификационную комиссию по приему экзаменов у стажеров – претендентов на нотариальную деятельность возглавляет руководитель территориального органа Федеральной регистрационной службы, но половина членов комиссии – это наиболее активные в профессиональном отношении нотариусы. Это относится и к конкурсной комиссии, заместителем председателя которой является президент нотариальной палаты субъекта Российской Федерации.

Согласно  проекту с ходатайством в суд  о лишении нотариуса полномочий обращается территориальный орган Федеральной регистрационной службы (по Основам о нотариате – нотариальная палата), но только с согласия совета нотариальной палаты субъекта Российской Федерации. Совместно решаются вопросы прекращения и приостановления полномочий нотариуса.

По проекту проверки (и плановые, и по жалобам) организации работы нотариуса осуществляет территориальный орган Федеральной регистрационной службы. Однако ему предоставлено право на постоянной или развой основе привлекать к этой работе и нотариальную палату, которая и сама вправе осуществить соответствующую проверку, например, по жалобе или просьбе территориального органа Федеральной регистрационной службы[76].

Неоднозначно  в ходе работы над проектом решался  вопрос о формах нотариата.

Как известно, Основы о нотариате, введя в 1993 г. частнопрактикующий нотариат, сохранили  и нотариат государственный. Обусловлено  это было тем, что законодатель не верил в новый нотариат, в его возможность обеспечить защиту прав и законных интересов граждан и организаций, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Авторы же Основ о нотариате (В.С. Репин, А.В. Скурлатов, А.И. Тихенко, Г.Г. Черемных) исходили из другого -  невозможности в целом ряде районов страны из-за  неразвитости экономики частнопрактикующему нотариусу при его полной финансовой и хозяйственной самостоятельности обеспечить нотариальную деятельность, и как результат – люди останутся без квалифицированной юридической помощи, рядом с ними не будет ни государственного, ни частнопрактикующего нотариуса.

За восемнадцать лет существования новый частнопрактикующий нотариат убедительно доказал свое превосходство над государственным нотариатом, за этот промежуток времени частнопрактикующий нотариат занял доминирующее положение в стране по совершению нотариальных действий. В Москве государственный нотариат окончательно упразднен 10 января 1998 г. Нет государственных нотариусов и в абсолютном большинстве субъектов Российский Федерации. Государственный нотариат сохранился лишь в северных и других отдаленных, труднодоступных и экономически неразвитых районах, где самостоятельно, без бюджетной поддержки обеспечить нотариальную деятельность затруднительно.

Но возникает  вопрос: если оставшихся государственных  нотариусов перевести на небюджетную  основу, кто будет финансировать  нотариальную деятельность  этих семисот пока ещё государственных контор? Проект предлагает следующее решение.

Констатируется, что нотариальная деятельность в  Российской Федерации осуществляется нотариатом в двух организационных  формах: бюджетного и небюджетного нотариата. Решение об организационных  формах нотариата принимается высшим органом законодательной власти субъекта Российской Федерации». Это дословное изложение ч.1 ст. 3 проекта.

Из этого  следует, что согласно проекту в  стране не будет ни частного, ни государственного нотариуса, а могут быть небюджетный  и бюджетный нотариат; нотариальная деятельность и тех и других в полном объеме регламентируется настоящим Федеральным законом; субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить, будет ли на его территории только небюджетный нотариат, или только бюджетный, или и тот и другой одновременно, исходя из экономических возможностей региона или отдельных его районов. Вот здесь-то и может проявиться инициатива, а не законодательное предложение о Федеральной нотариальной палаты, и нотариальной палаты субъекта Российской Федерации[77].

Проект уточняет также взаимоотношения нотариальных палат с Федеральной нотариальной палатой.

Вместо собрания представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации как высшего представительного органа нотариусов страны, проект учреждает Всероссийский съезд нотариусов с нормой представительства 1 представитель от 40 нотариусов – членов нотариальной палаты, но не менее одного представителя от региональной  нотариальной палаты.

Съезд избирает не правление из 11 человек, как сейчас, а совет из 15 членов с обновлением  состава совета на одну треть каждые два года.

Взаимоотношения Федеральной нотариальной палаты с региональными палатами регламентируется не только ее уставом, но и учредительным договором. Нотариальная палата субъекта Российской Федерации становится членом Федеральной нотариальной палаты после подписания такого договора.

Региональная  нотариальная палата по проекту не уплачивает членские взносы, а производит отчисления Федеральной нотариальной палате для финансового обеспечения и выполнения ею своих функций. При этом указанные отчисления не могут превышать семи процентов доходной части бюджета нотариальной палаты субъекта Российской Федерации[78].

Проект, чтобы  освободить суды от несвойственных им дел и в целом хоть как-то снизить нагрузку на судебную систему, вводит ряд новых нотариальных действий, используя не востребованный пока в полной мере потенциал нотариата в регулировании гражданско-правовых отношений. Проект дополняет перечень нотариальных действий, совершаемых нотариусами, такими как удостоверение соглашений о примирительных процедурах, удостоверение учредительных документов юридических лиц, удостоверение протоколов органов управления организаций. Однако, исходя из принципов невмешательства в частные дела и свободы воли субъектов гражданского оборота, перечисленным действиям следует придать не обязательную нотариальную форму, а дать возможность субъектам соответствующих отношений самим решить, желают ли они обратиться к нотариусу за совершением таких нотариальных действий[79]. 

В проекте  достаточно четко регламентируются правила совершения нотариальных действий, как существующих, так и вновь вводимых. Однако авторы проекта предполагают, что уже сейчас ощущается необходимость разработки и принятия Нотариального процессуального кодекса Российской Федерации, который бы определил процессуальную сторону, процедуру совершения нотариального действия, правила нотариального делопроизводства, ведения и содержания нотариального архива, процессуальные правила поведения нотариуса и лица, обратившегося к нему за совершением нотариального действия. Сейчас же проектом предусматривается утверждение Министерством юстиции Российской Федерации Правил нотариального делопроизводства.