Основные направления и механизмы решения задач развития сферы туризма

     На  практике все это обернулось тем, что сфера туристских услуг оказалась полностью в руках коммерческого туризма, лишенного каких бы то ни было социальных ориентиров, социальных задач, социальных целей. В итоге исчез дешевый туристский продукт. Для 90 млн. российских граждан, для большинства желающих из бывших республик СССР возможность посетить Россию, путешествуя по ней, перестала быть доступной⁶⁴. Это относится не только к дальнему, среднему, но и к ближнему туризму, даже к туризму выходного дня.

     Тем самым лишились массовой посещаемости российские музеи, памятники природы, истории и культуры, объекты размещения, особенно недорогие турбазы и гостиницы. Стационарные (в прошлом – пионерские) летние и зимние лагеря, общедоступные точки питания, транспортные средства и многое другое. Не будучи востребованной, утратив денежные поступления, вся эта материальная база пришла в негодность.

     Следует признать, что государственное управление туризмом должно быть комплексным, то есть воздействующим на социальную и  экономическую составляющие туризма  одновременно. Наличие Министерства спорта, туризма и молодежной политики, осуществляющего социально направленное управление, не решает всех проблем туризма и не позволяет сделать туризм перспективной и доходной сферой экономики.

     Все проблемы неэффективного регулирования  и управления туристкой сферой особенно остро проявились в свете зимних событий 2011 г. на ведущих мировых курортах (Тунисе, Египте, Ливии), когда для содействия и оказания помощи гражданам РФ в курортные города были направлены сотрудники российских посольств, а не координирующих туризм министерств и ведомств. Хотя, данная проблема была обозначена еще ранее – после цунами в Юго-Восточной Азии в 2004 г. Так, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в связи с трагедией 26 декабря 2004 г. в Юго-Восточной Азии (ЮВА) на своем пленарном заседании 12 января 2005 г. приняла Постановление № 1424-IV ГД. В нем указывалось, что трагедия в ЮВА выявила ряд проблем на туристском рынке России. К числу таких проблем относятся:

     - недостаточная эффективность взаимодействия  между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, субъектами, осуществляющими туристскую деятельность (туроператорами, турагентами), авиаперевозчиками и дипломатическими представительствами иностранных государств, на территориях которых произошли чрезвычайные ситуации;

     - нарушение некоторыми субъектами, осуществляющими туристскую деятельность, прав туристов, в первую очередь  права на получение необходимой  и достоверной информации об  услугах по туристическому обслуживанию, об особенностях и о потенциальных опасностях путешествия;

     - недостаточная социальная ответственность  некоторых субъектов, осуществляющих  туристскую деятельность, которые  не приняли должных мер по  предотвращению отправки граждан  Российской Федерации на отдых в государства Юго-Восточной Азии ("ЮВА"), пострадавшие от стихийных бедствий, несмотря на соответствующие рекомендации Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федерального агентства по туризму Российской Федерации.

     Однако, например, Е.Л. Писаревский выделяет и другие проблемы в анализируемой сфере, решение которых невозможно без совершенствования законодательства Российской Федерации. По мнению указанного автора, среди них отсутствие:

     - системы обязательного страхования  рисков, связанных с совершением путешествий гражданами Российской Федерации за ее пределы, в том числе страхования рисков, связанных с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера;

     - института финансового обеспечения  ответственности субъектов, осуществляющих  туристскую деятельность (финансовых гарантий), за нарушение условий договоров, заключаемых с гражданами Российской Федерации, намеревающимися совершить путешествие за ее пределы;

     - в законодательстве Российской  Федерации о туристской деятельности  норм, предусматривающих возможность одностороннего отказа граждан от исполнения договора возмездного оказания услуг по туристическому обслуживанию в связи с наступлением после его заключения обстоятельств, свидетельствующих о возникновении или возможности возникновения соответственно в месте пребывания или в месте предполагаемого пребывания туристов угрозы безопасности их жизни и здоровья, опасности причинения вреда их имуществу и при этом возможность возмещения гражданам стоимости оплаченных, но не оказанных услуг по договору;

     - четкой процедуры информирования  граждан Российской Федерации,  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации,  субъектов, осуществляющих туристскую  деятельность, о нежелательности  въезда в иностранное государство,  в котором возникла чрезвычайная ситуация⁶⁵.

     В связи с трагедией в ЮВА  в профессиональной среде, а также  в федеральных органах государственной  власти активно стали обсуждаться  следующие вопросы:

     а) законодательно закрепить за туроператорами (турагентами) обязанность ведения реестров российских туристов, выезжающих за рубеж, а также создать на них единый банк данных;

     б) установить обязанность туроператоров  и турагентов обеспечивать каждого  российского гражданина памяткой, содержащей координаты российских дипломатических  представительств и консульских учреждений в соответствующем государстве, а также краткие рекомендации по действиям в условиях чрезвычайных ситуаций, а также в случае возникновения иных непредвиденных обстоятельств, угрожающих безопасности граждан;

     в) за счет средств федерального бюджета создать целевой фонд оказания "адресной помощи" российским гражданам, оказавшимся за границей в условиях чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.

     К сожалению, многие из указанных вопросов не были услышаны и соответствующим образом разрешены.

     Хотя, важно учитывать, что в целях обеспечения безопасности туризма статьей 14 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" возлагаются определенные обязанности на федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма, на туроператоров, турагентов и организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, а также на туристов.

     Так, например, в обязанности Федерального агентства по туризму входит информирование туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. При этом законодатель допускает различные способы такого информирования:

     - путем опубликования соответствующих  сообщений в государственных  средствах массовой информации;

     - иные способы по выбору Федерального агентства по туризму.

     Однако  стоит отметить, что, как правило, Агентство лишь информирует об уже начавшейся войне либо случившемся цунами в каком-либо регионе мира и количестве пострадавших российских туристов. А в средствах массовой информации публикуются только те регионы (страны), которые неблагоприятны в области туризма.

     В свою очередь, туроператоры и турагенты  как сторона по договору об оказании туристских услуг обязаны предоставить туристу исчерпывающую информацию об особенностях путешествия, об источниках и характере возможных опасностей. Более того, турфирмы обязаны принять предупреждающие меры, направленные на обеспечение безопасности туристов.

     Здесь представляется немаловажным отметить, что ни в Законе "Об основах  туристской деятельности в Российской Федерации", ни в утвержденных Правительством РФ Правилах оказания услуг по реализации туристского продукта не указан способ, которым до туриста должна быть доведена указанная информация. Она может быть предоставлена не только в письменном виде, но и в качестве каталогов, просмотра сайтов на компьютере, в качестве устного рассказа и т.п.⁶⁶ А это, как верно подмечено Л.М. Долинской, дает недобросовестным турфирмам возможность впоследствии ссылаться на то, что необходимая информация была доведена до внимания клиента, но он, якобы в силу своей невнимательности, этого не запомнил⁶⁷.

     Все это приводит к тому, что в определенных ситуациях помощь российским туристам возможно оказать только по линии  российского посольства или консульского представительства за рубежом.

     Можно предположить, что подобная негативная практика, существенно ущемляющая права  туристов, связана с тем, что Закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" никак  не определяет ответственность за непредоставление соответствующей информации и причиненный в результате этого ущерб. Представляется, что такая ответственность должна наступать в соответствии с правилами Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ).

     Согласно  ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) федеральных государственных органов или их должностных лиц, подлежат возмещению Российской Федерацией. Статья 1069 ГК РФ уточняет, что вред возмещается за счет казны РФ. Требование о возмещении предъявляется в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд в зависимости от того, кто предъявляет иск. Состав убытков и другие вопросы определяются по общим правилам. Может быть взыскан моральный вред. В любом случае необходимо доказать, что причиненные убытки являются следствием непредставления (несвоевременного представления) указанной информации. Статьей 125 ГК РФ предусмотрено, что от имени Российской Федерации могут выступать в суде органы государственной власти в соответствии с их компетенцией. Практически эти полномочия делегируются Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти, к чьей компетенции относится соответствующая область деятельности.

     Результатом приведенного рассуждения является лишь одно: безопасность туристов и их благополучие, а также поддержание высокого уровня качества обслуживания в местах туристского назначения нельзя рассматривать в отрыве от других общественных или национальных интересов, в частности принимающей страны, и окружающей среды в целом. При разработке и проведении в жизнь норм безопасности для сферы туризма и защиты туристов интересы тех, кто посещает и принимает, должны быть взаимно гармонизированы.

     Гаагская  декларация по международному туризму  постановила, что в каждом государстве  должен быть назначен специализированный центральный орган, которому поручались бы вопросы продвижения и проведения в жизнь, в качестве составной части национальной политики в области безопасности и защиты туристов, соответствующих превентивных мер для обеспечения защиты и безопасности туристов, особенно в районах туристских достопримечательностей и в случае эпидемий и угрозы проведения террористических актов, а также серьезных и многочисленных преступлений против туристов и их имущества.

     Для упрощения и ускорения внесудебного разрешения споров, возникающих между туристами и физическими или юридическими лицами, в Российской Федерации представляется необходимым создание соответствующего органа, как, например, служба защиты потребителей или посредник по жалобам, которые имели бы общие или специальные полномочия и в которые туристам разрешалось бы обращаться с целью разрешения их споров; эти просьбы должны быстро рассматриваться, а заинтересованным туристам следует сообщать о результатах.

     Со  своей стороны туристы и посетители должны еще до выезда стараться ознакомиться с характеристиками стран, которые они намерены посетить; они должны осознавать риски для здоровья и безопасности, которые неизбежно связаны с выездами за пределы своей обычной среды, и вести себя таким образом, чтобы свести эти риски к минимуму. Во время путешествий туристы и посетители не должны допускать никаких преступных деяний или действий, которые могут рассматриваться как преступные по законам посещаемой страны, а также поведения, которое может представляться вызывающим или даже оскорбительным для местного населения и которое может нанести ущерб местной среде; туристы и посетители не должны участвовать в обороте наркотиков, оружия, древностей, охраняемых видов фауны и флоры, а также предметов и веществ, которые опасны или запрещены национальным законодательством.

     В рамках построения эффективной системы  государственного управления в сфере  туризма на сегодняшний день дискуссионным является вопрос о необходимости и оправданности введения туристского налога. В мировой практике встречаются страны, использующие механизмы взимания данного налога в его различных модификациях. В США, Канаде, Франции, Казахстане и других государствах налоговым законодательством предусмотрены гостиничные или курортные налоги (сборы)⁶⁸. К ним относятся: гостиничный налог (Hotel Tax) – налог на стоимость проживания в гостинице; вносится одновременно с оплатой гостиничного номера, курортный сбор (налог), применяемый в основном на территории стран бывшего СССР (Украина, Казахстан) и соцлагеря (Карловы Вары); рекреационный сбор. Во всех случаях налог является местным и зачисляется в муниципальный бюджет. Размер его обычно определяется местным законодательным собранием, однако предельный уровень устанавливается федеральным законодательством. Налог может исчисляться фиксированной суммой (такая практика больше распространена в Европе) или в процентах от стоимости гостиничного номера (в США).