Основные направления и механизмы решения задач развития сферы туризма

     В зависимости от масштабов задач, решаемых посредством туристской деятельности, в субъектах Федерации в составе  правительства (администрации) создаются  профильные комитеты, как, например, в  Москве и Московской области, или  структурные подразделения в составе многопрофильного комитета, как, например, отдел туризма в Комитете по физической культуре, спорту, туризму и молодежной политике Ленинградской области или управление по туризму в Комитете по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга. Следует отметить, что для Санкт-Петербурга, где туризм определен стратегическим сектором экономики города, по мнению некоторых авторов, целесообразно было бы иметь профильный комитет по туризму, что обеспечило бы лучшую управляемость туристской отраслью¹³. В небольших районах работу по администрированию туризма выполняют отдельные должностные лица.

     В среднем региональные бюджеты выделяют на поддержку туризма и продвижение  регионального туристского продукта 5-7 млн. руб. Эти крайне незначительные суммы тратятся на проведение маркетинговых исследований, рекламно-информационной деятельности, организацию туристских выставок, ярмарок, семинаров.

     Опыт  разных стран показывает, что успех  развития туризма напрямую зависит от того, как на государственном уровне воспринимается данная отрасль, насколько она пользуется государственной поддержкой. Причем поддержка субъектов сферы туризма со стороны органов государственной власти (государства) может носить прямой и косвенный характер. К примеру, выдача государственного кредита предприятию туриндустрии является его прямой поддержкой, а подготовка кадров для таких предприятий в государственных образовательных учреждениях – опосредованной поддержкой.

     Одним из примеров такой поддержки стало  важное событие для развития отрасли – принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 7 мая 2009 г. № 397 "О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристских целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки"¹⁴. О подписании Постановления шла речь на встрече Председателя Правительства РФ Владимира Путина и руководителя Ростуризма А. Ярочкина. Согласно этому документу, указанные граждане могут находиться на территории Российской Федерации 72 часа без оформления виз. До подписания этого документа трехдневный безвизовый режим действовал только для пассажиров круизных судов. Между тем ежегодно Россию посещают сотни тысяч пассажиров паромов. В 2008 году только Петербург принял 500 тыс. туристов данной категории, а после принятия указанного Постановления, по прогнозам экспертов, эта цифра удвоится¹⁵.

     Недавно принятые изменения в Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", связанные с наделением полномочиями в сфере туризма органов местного самоуправления¹⁶, сформировали правовую основу для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального управления сферой туризма.

     Важнейшим элементом государственной политики в сфере туризма является формирование культуры отдыха, о которой говорил  Президент России Д.А. Медведев (Красная  Поляна, Сочи, 12 января 2009 г.). Стоит поддержать мнение Е.Л. Писаревского, полагающего, что "культура отдыха (культура туризма) – это качественное состояние сферы туризма, которое характеризуется высоким уровнем развития общественных отношений в данной сфере, индивидуального и общественного сознания у путешественников, должностных лиц, представителей власти, работников предприятий туристской индустрии, населения принимающих туристов регионов (субъекты туризма) "¹⁷. Культура отдыха предполагает осознание всеми субъектами туризма роли и места туризма в современном мире, необходимости формирования в обществе модели поведения, связанной с рациональным использованием свободного времени в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых и других туристских целях.

     Составной частью культуры отдыха является "культура личной безопасности туриста". Это  значит, что каждый турист в процессе подготовки и совершения путешествия  должен сознательно относиться к  обеспечению своей личной безопасности, в том числе адекватно оценивать опасности (риски) причинения вреда его жизни и здоровью, строго соблюдать меры обеспечения личной безопасности, законы страны (места) временного пребывания, уважать обычаи и традиции населения регионов (центров, территорий), принимающих туристов (местное население), рационально использовать компоненты и объекты окружающей среды, бережно относиться к туристским ресурсам.

     Формирование  культуры отдыха невозможно и без  развития "туристского сознания" местного населения. Гаагская декларация по туризму определяет "туристское сознание" как определенную "идеологию гостеприимства" по отношению к путешественникам и туристам, вырабатываемую "у сотрудников таможенных и иммиграционных властей, персонала туристских предприятий и широкой общественности с целью уважения человеческого достоинства, и в первую очередь для недопущения каких-либо проявлений дискриминации"¹⁸. Отрадно, что в российских регионах уже появляются первые программы, направленные на формирование туристского сознания населения туристских центров (например, проект "Сочи – гостеприимный город").

     В дальнейшей части настоящего дипломного проекта с целью получения  комплексной характеристики современного уровня развития туризма в стране с учетом результатов деятельности государства по развитию данной сферы  следует более подробно остановиться на рассмотрении состояния и тенденций развития нормативного правового регулирования, туристской инфраструктуры, подготовки кадров, статистической базы, продвижения России как туристского направления на внутреннем и международном туристских рынках, а также международном сотрудничестве в сфере туризма. 

1.2. Состояние нормативно-правового регулирования в сфере туризма в Российской Федерации 

     С целью получения комплексной  характеристики современного уровня развития туризма в стране с учетом результатов деятельности государства по развитию данной сферы следует более подробно остановиться на рассмотрении состояния и тенденций развития нормативно-правового регулирования на федеральном и региональном уровнях. Как отмечается в специальных исследованиях, его современное состояние характеризуется следующими тенденциями:

     - развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;

     - усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие, повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;

     - появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);

     - развитием нормативно-правового регулирования в области безопасности туризма;

     - формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков, страховщиков);

     - комплексностью нормативно-правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа "туристских норм" в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства;

     - развитием регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацией; гармонизацией законодательства РФ, права ЕС, законодательства государств СНГ¹⁹.

     Наиболее  отчетливо эти тенденции проявились в 2006 – 2007 гг., когда в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства РФ и Федерального Собрания РФ были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. По мнению большинства исследователей, в настоящее время законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского союза и законодательством развитых в туристском отношении государств²⁰.

     В соответствии со ст. 2 ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" законодательство РФ о туристской деятельности относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ и состоит из Закона о туристской деятельности, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Законодательство РФ о туристской деятельности определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав туристов на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ.

     Можно выделить следующие основные принципы государственного регулирования туристской деятельности, закрепленные в ст. 3 ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации":

     - Принцип государственной поддержки  туризма, включающий две составляющие: социальную и экономическую. Социальная составляющая заключается в развитии социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста. Экономическая составляющая предполагает развитие туризма и его индустрии как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации, что напрямую влияет на состояние бюджетов субъектов РФ.

     - Принцип формирования представления  о Российской Федерации как  стране, благоприятной для туризма,  прежде всего, связанный с укреплением связей между государствами и развитием национальных туристских ресурсов.

     - Принцип поддержки и защиты  российских туристов, туроператоров,  турагентов и их объединений.  Данный принцип заключается в  разработке нормативных правовых актов, регулирующих туристскую деятельность, принятии мер по обеспечению безопасности туристов и туристских организаций, введении механизмов реализации прав и законных интересов субъектов туристской деятельности, установлении мер ответственности за нарушение прав и свобод туристов и туристских организаций.

     Основным  содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского  продукта, правового регулирования  деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма. Именно в этой области правового регулирования в 2007 г. произошли кардинальные изменения²¹.

     Так, с принятием Закона от 05.02.2007 № 12-ФЗ механизм лицензирования туристской деятельности, существовавший в период 1993-2006 гг., был заменен на более эффективный способ государственного регулирования туристской деятельности – единый федеральный реестр туроператоров (далее – реестр). В связи с этим основным документом, необходимым предпринимателям для внесения сведений о них в реестр, является договор страхования ответственности туроператора или банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение). С 1 июня 2008 г. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, размер финансового обеспечения не может быть менее 10 млн. рублей, а для туроператоров, занимающихся внутренним туризмом, – 500 тыс. рублей.

     В свою очередь, турагентская деятельность в настоящее время освобождена  от какого-либо избыточного административного регулирования. Деятельность турагентов регламентируется Правилами оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных Постановлением Правительства РФ²², а также внутренними стандартами ассоциаций туроператоров и локальными актами турагентов и их объединений.

     Не  менее важными изменениями в  туристском законодательстве являются меры по повышению уровня гражданско-правовой защиты прав и интересов туристов. Это касается страхования туристских рисков и минимизации риска потерь при взаимодействиях субъектов туристского рынка, а также в укреплении всего туристического комплекса страны. Чтобы обеспечить российских туристов качественным и низкорискованными туристскими продуктам, государство обязывает туроператоров иметь договор страхования гражданской ответственности или банковскую гарантию исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта.