Основные направления и механизмы решения задач развития сферы туризма

     Институт  финансовых гарантий достаточно успешно  применяется в США, Испания, Великобритании, Израиле и других странах, причем размеры финансового обеспечения могут устанавливаться как для туроператоров, так и для турагентов и варьироваться от 20 до 150 тыс. долларов и более. Для европейских стран наличие механизма государственного страхования туристских рисков является обязательным условием членства в Европейском союзе.

     Тариф по договору страхования ответственности  туроператора определяется, исходя из сроков действия договора, а также факторов, влияющих на степень страхового риска. Согласно правилам, утвержденным Федеральной службой страхового надзора в апреле 2007 года, базовый тариф по оформлению страховки для туроператоров, специализирующихся на международном туризме, составляет 2,4% от суммы финансовой гарантии в год, на внутреннем – 2,05%. Помимо этого страховщик может применять к базовым ставкам повышающие коэффициенты от 1 до 5 или понижающие от 0,4 до 1. Тарифы на услуги банков колеблются от 1 до 5% от величины финансовой гарантии в год. Значит, сегодня туроператорам, работающим по выездным программам, приходится платить от 50 тыс. до 250 тыс. рублей в год²³.

     До  принятия поправок в Федеральный  закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" шли широкие  дискуссии о возможных последствиях²⁴. Некоторые эксперты прогнозировали процессуальную трудность реализации страхового случая конкретным туристом. В качестве недостатков указывались потенциальная возможность вытеснения мелких и средних участников рынка (особенно на региональном уровне) и отсутствие среди участников системы страхования туристских фирм-посредников (турагентов). Однако вступление в силу обновленного закона вопреки ожиданиям многих экспертов не привело к монополизации туроператорского рынка крупными компаниями и к резкому росту цен на путевки.

     Важное  место в деятельности федеральных  органов исполнительной власти уделяется вопросам безопасности туризма. В январе 2008 г. вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания²⁵. Административный регламент направлен на своевременное обеспечение туристов достоверной информацией об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания.

     Для повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии Ростуризмом утверждены нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей. В течение трех лет классификация гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став подобием знака качества. Как показывает международная практика, наличие "звезд" у гостиницы существенно повышает ее привлекательность для потенциальных клиентов. Сейчас эта система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей.

     Так, Система классификации пляжей, введенная в действие еще в 2006 г., и уже два раза пересмотренная, получила положительные отзывы российских и международных экспертов, руководителей санаторно-курортного комплекса и начала реализовываться²⁶. Подобная работа ведется и по внедрению Системы классификации горнолыжных трасс²⁷.

     Названные Системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя порядок проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг для туристов и другие положения.

     Значительное  внимание в деятельности федеральных  органов исполнительной власти отводится  вопросам анализа и обобщения  правоприменительной практики, на основе которой формируются предложения  по совершенствованию законодательства о туристской деятельности. Так, при федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма на постоянной основе функционирует межведомственная рабочая группа по мониторингу законодательства о туристской деятельности. Активную роль в рабочей группе играют представители гражданского общества (ассоциации туроператоров, ассоциации (союзы) банков и страховщиков).

     Законодательство  о туристской деятельности активно  развивается в субъектах РФ. Согласно данным 2009 г. в 48 субъектах существовали специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (Законы "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма" и т.д.)²⁸. В настоящее время число подобных законов только увеличилось. Наряду с законами в трех субъектах действуют концепции развития туризма (санаторно-курортного комплекса) на среднесрочную перспективу, в шестнадцати регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов РФ.

     Однако, к сожалению, стоит признать, что действующие нормативные правовые акты субъектов РФ не всегда регулируют актуальные проблемы развития регионального туризма. Часто региональные законы создаются по тем же канонам, что и Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Вместе с тем федеральные законы и законы субъектов РФ имеют очевидное изначальное различие. Первые призваны заложить единые (общие) подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые – особенности применительно к конкретным территориям субъектов РФ.

     В связи с этим в целях эффективного развития регионального туризма в разрабатываемых субъектами РФ нормативных правовых актах целесообразно отражать следующие актуальные вопросы правового регулирования туризма:

     1) определения и поддержки в  субъекте РФ приоритетных направлений  туристской деятельности;

     2) защиты прав и законных интересов туристов в субъекте РФ, реализации на его территории мер обеспечения безопасности туризма;

     3) содействия информационному обеспечению  регионального туризма, в том  числе путем продвижения регионального  туристского продукта на внутреннем  и мировом туристских рынках;

     4) содействия стандартизации и  классификации объектов туристской  индустрии, расположенных на территории  субъекта РФ;

     5) классификации и оценки туристских  ресурсов субъекта РФ, установления  режима их охраны, порядка сохранения  целостности туристских ресурсов и реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;

     6) содействия в субъекте РФ кадровому  обеспечению и развитию научных исследований в сфере туризма;

     7) содействия деятельности предпринимателей  в сфере туризма; 

     8) другие вопросы, за исключением  вопросов, отнесенных к исключительным  предметам ведения и полномочиям  РФ.

     В любом случае важно учитывать, что  эффективное правовое регулирование является основой развития туристской деятельности, детальное урегулирование всего спектра общественных отношений в сфере туризма позволяет говорить об обеспечении защиты участников этих общественных интересов, снижении конфликтных ситуаций при реализации нормативных правовых актов.

     В заключение вышеизложенного можно  сделать следующие выводы.

     Государственное регулирование туризма – это  деятельность органов государственной  власти по воздействию на сферу туризма  с целью обеспечения ее функционирования в заданных параметрах или достижения новых показателей ее развития.

     В настоящее время в Российской Федерации формируется новая  государственная политика в области туризма. Очень серьезные перемены произошли в управлении отраслью. Впервые за всю историю в стране появилось министерство, на которое возложено проведение государственной политики в сфере туризма. Структурируется в субъектах Федерации система исполнительной власти. В муниципалитетах туризм становится важной темой, повесткой дня.

     Проведена большая работа по приведению российского законодательства о туристской деятельности в соответствии с нормами и принципами международного права, гармонизации с правом Европейского Союза и законодательством развитых в туристском отношении государств. В последние несколько лет в сфере государственного регулирования туризма в России действительно произошли серьезные изменения. Эти изменения затронули не только законодательство о туристской деятельности, но и всю правовую сферу.

Глава 2. Роль туризма  в экономике государства 

2.1. Современное состояние  и тенденции развития  туризма в мире. Государственная финансовая поддержка сферы туризма 

     В настоящее время индустрия туризма  в мире является одной из наиболее динамично развивающихся сфер в  международной торговле услугами. В последние 20 лет среднегодовые темпы роста числа прибытий иностранных туристов в мире составили 5,1%, валютных поступлений – 14%.

     Если  в 1950 г. число туристов во всем мире составляло 25 млн., а оборот туристской индустрии – 2,1 млрд. долл. США, то, согласно данным Всемирной туристской организации при ООН (ЮНВТО), в 2006 г. в мире было зарегистрировано 846 млн. прибытий туристов, а поступления от международного туризма достигли 733 млрд. долл. США. В 2010 г. количество международных туристских прибытий в мире достигло отметки 935 млн., что на 58 млн. превышает показатель 2009 года и на 22 млн. – показатель предкризисного пикового уровня 2008 года (913 млн.)²⁹.

     Согласно  последним оценкам ЮНВТО, за 1990-2010 гг. объем доходов от международного туризма вырос с 264 до 940 млрд. долл. США. Занятость в сфере туризма и сопутствующих отраслях в мире составила 7,6% (219,8 млн. чел.) от совокупной занятости, из которых 2,7% (77,3 млн. чел.) работают непосредственно в сфере туризма³⁰.

     В 2010 г. рост международных туристских прибытий был зафиксирован во всех регионах мира, при этом главными двигателями процесса восстановления остаются растущие экономики. Такие быстрые темпы восстановления, менее высокие в развитых экономиках (+5%) и более высокие в растущих экономиках (+8%), являются отражением в широкой перспективе глобальной экономической ситуации, и будут преобладать и в текущем году, и в обозримом будущем.

     "Восстановление темпов роста международного туризма является хорошей новостью, особенно для тех развивающихся стран, которые зависят от этого сектора в плане получения так необходимых им доходов и создания рабочих мест, – считает Генеральный секретарь ЮНВТО Талеб Рифаи. – Сегодня проблема заключается в том, чтобы сохранить этот позитивный рост в последующие годы в условиях все еще нестабильной глобальной экономической среды"³¹.

     Азия (+13%) стала первым регионом, в котором  произошло восстановление, и который развивался самыми быстрыми темпами в прошлом году. Количество международных туристских прибытий в Азию достигло нового рекордного уровня 204 млн. по сравнению со 181 млн. в 2009 году. Африка (+6%, 49 млн.) – единственный регион, имевший позитивные темпы роста в 2009 году и сохранивший их в прошлом году благодаря усилению динамизма экономики и проведению таких мероприятий, как организованный ФИФА в Южной Африке чемпионат мира по футболу. Результаты, выражающиеся двузначными цифрами, были зарегистрированы на Ближнем Востоке (+14%, 60 млн.), где темпы роста почти всех дестинаций составляли 10% или более.

     В Европе (+3%, 471 млн.) темпы восстановления были более медленными, чем в других регионах вследствие нарушения воздушного движения, вызванного извержением вулкана Эйяфьятлайокудль, и экономической неопределенности в еврозоне. Однако со второй половины 2010 года сектор стал набирать обороты и некоторые страны добились результатов, значительно превосходящих среднерегиональные показатели, но этого было недостаточно, чтобы перекрыть потери 2009 года.

     Американский  регион (+8%, 151 млн.) также смог восстановиться после спада 2009 года, вызванного экономическими трудностями в Северной Америке и вспышкой гриппа A(H1N1).Улучшению результатов региона в целом способствовало восстановление позитивных темпов роста в экономике США, а также усиление процессов региональной интеграции в Центральной и Южной Америке и оживление латиноамериканских экономик. Наиболее высокие темпы роста наблюдались в Южной Америке (+10%).

     Субрегиональные результаты четко свидетельствуют  о таком быстром восстановлении. Несколько регионов, такие как Северная Африка, Африка южнее Сахары и Юго-Восточная Азия не пострадали от глобального кризиса и на протяжении 2009-2010 годов имели позитивные темпы роста. В субрегионах, пострадавших от кризиса в 2009 году, – таких как Северо-Восточная и Южная Азия, Северная и Южная Америка и Западная Европа – в 2010 году был зарегистрирован рост прибытий, полностью компенсировавший предыдущие потери и превысивший докризисные пиковые уровни. Страны Карибского бассейна и Центральной Америки вернулись на уровни 2008 года, в то время как темпы роста центральной, восточной, южной и средиземноморской Европы были недостаточными, чтобы компенсировать утраченные туристские потоки в 2009 году. Для сравнения: в Северной Европе в 2010 году не были восстановлены позитивные темпы роста.

     Темпы роста поступлений от международного туризма в 2010 году продолжали немного отставать от темпа роста прибытий, что характерно для периодов восстановления. Среди ведущих выездных туристских рынков по объему расходуемых туристами средств за границей лидирующие позиции продолжают занимать растущие экономики: Китай (+17%), Российская Федерация (+26%), Саудовская Аравия (+28%) и Бразилия (+52%). Ситуация в традиционных направляющих рынках, таких как Австралия (+9%), Канада (+8%), Япония (+7%) и Франция (+4%), выправилась, хотя США, Германия и Италия имеют более скромный показатель 2%. На противоположном полюсе находится Великобритания, туристы которой в 2010 году расходовали за границей на 4% меньше средств.