Государственная политика в области обеспечения безопасности туризма. Правовой аспект

Подлинность. В коммерческой сфере подлинность является наиболее трудно достижимым и субъективным параметром качества. Она также имеет маркетинговый и конкурентный аспект. Подлинность имеет культурную обусловленность и одним из ее следствий является заметное отличие продукта от других сходных продуктов. Подлинность должна удовлетворять ожидания потребителей. В случае исчезновения связи продукта с его культурным и естественным окружением подлинность убывает и в конечном счете исчезает. В этом смысле "подлинный" этнический ресторан никогда не может быть до конца подлинным вне своей исконной среды. Это не исключает привлекательности подобного заведения и возможности оценки его качества в плане производства (содержания и структуры), маркетинга, распределения, продаж и обеспечения соответствующих услуг. Тематический парк, воспроизводящий чужие края и далекие культуры, является хорошим примером поначалу искусственного туристского продукта, который может создать собственный имидж подлинности и качества. С другой стороны, подлинный продукт также может развиваться и приспосабливаться к потребностям и ожиданиям.

Гармония. Гармония с человеческой и природной средой имеет отношение к устойчивости, являющейся среднесрочным и долгосрочным понятием. "Для поддержания устойчивости туризма необходимо регулирование воздействия экологических и социально-экономических факторов, установление показателей состояния окружающей среды и поддержание качества туристских продуктов и туристских рынков" (Руководство ВТО для местных органов управления по вопросам развития устойчивого туризма). Качество является непременным условием устойчивости³⁴ .

Классификация объектов туристской индустрии представляет собой важнейший элемент социального  регулирования в сфере туризма. Не случайно Гаагская декларация по туризму (1989 г.), среди направлений, которым в рамках законодательства государства должны уделять первоочередное внимание, выделяет минимальные нормы и системы классификаций.

В соответствии с международными договорами Российской Федерации, Российская Федерация обязана  способствовать унификации классификации гостиниц, а также  внедрению единой международной системы классификации средств размещения и туристских услуг (Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки, 01 августа 1975 года;  ст. 2 Соглашения о сотрудничестве в области туризма, Ашгабат, 23 декабря 1993 года; ст. 7 Соглашения о гуманитарном сотрудничестве государств-участников СНГ, Казань, 26 августа 2005 года).

Традиционно, основными  задачами классификации  объектов туристской индустрии являются:

• обеспечение  качества и безопасности услуг, предоставляемых с использованием объектов туристской индустрии;
• содействие развитию внутреннего и въездного туризма за счет укрепления доверия российских и иностранных туристов к объективности оценки категорий объектов туристской индустрии; 
• повышение конкурентоспособности национальной туристской индустрии;
• оказание помощи  российским и иностранным туристам в компетентном выборе объектов туристской индустрии, в том числе обеспечение туристов  полной и  достоверной информацией об услугах, оказываемых  с использованием объектов туристской индустрии;
• гармонизация применяемых в Российской Федерации критериев классификации объектов туристской индустрии с  международными  и зарубежными стандартами,   с рекомендациями Всемирной туристской организацией (ЮНВТО);

Классификация объектов туристской индустрии, являясь  самостоятельным  направлением государственного регулирования,  отличается от таких форм технического регулирования  как стандартизация и сертификация услуг  (ст. 2 Закона о техническом регулировании), а  также от систем классификации, которые касаются вопросов технико-экономической и социальной информации и являются обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов и межведомственном обмене информацией (ст.ст. 11, 13, 15 Закона о техническом регулировании).

Как направление  государственного регулирования туристской деятельности классификация объектов туристской индустрии  появилась в законодательстве Российской Федерации только  с 1 июня 2007 года  -  даты вступления в силу Федерального закона от 05.02.2007 № 12- ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".  Ранее вопросы классификации объектов туристской индустрии на уровне федерального закона не регламентировались.

Эволюция   правового регулирования отношений в области классификации объектов туристской индустрии  в Российской Федерации выглядит следующим образом.

Впервые, документ, регламентирующий вопросы организации и проведения классификации объектов туристской индустрии,   появился в 2003 году. Это был Приказ Минэкономразвития России от 21.06.2003 N 197 "Об утверждении Положения о государственной системе классификации гостиниц и других средств размещения". 

Дальнейшее  развитие норм о системах  классификации объектов туристской индустрии происходило в рамках  реализации  функций  и полномочий Федерального агентства по туризму.  
Так, пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации  от 31 декабря 2004 г. № 901 Федеральному агентству по туризму предписывалось с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти внести в Правительство Российской Федерации предложения о системе классификации гостиниц. Во исполнение данного поручения  Ростуризм подготовил  соответствующие предложения, которые были одобрены  распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.07.2005 № 1004-р.

В результате в России появились три системы  классификации: гостиниц и других средств  размещения, горнолыжных трасс и пляжей (Приказ Ростуризма от 21.07.2005 N 86 "Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 09.09.2005 N 6991); Приказ Ростуризма от 05.09.2006 N 119 "Об утверждении Системы классификации пляжей"; Приказ Ростуризма от 14.11.2006 N 145 "Об утверждении Системы классификации горнолыжных трасс" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 08.12.2006 N 8573).

В рамках  указанных систем  с 2005 по 2009 годы классификацию прошли  469  средств размещения, 19 горнолыжных трасс и 5 пляжей.

Классификации  объектов туристской индустрии, созданные Ростуризмом, внесли значительный вклад в становление современной российской  туристской индустрии. 

В то же время, недостатком   указанных систем была их добровольность, а также возможность  функционирования альтернативных систем сертификации услуг гостиниц на категории. В  результате в России в 2009 году существовала более 50 официально зарегистрированных систем сертификации услуг гостиниц³⁵ . Все это, несмотря  на наличие  внешне кажущейся конкуренции,  размывало единое туристское пространство, вводило потребителей гостиничных услуг в заблуждение относительно качества  и безопасности оказываемых  услуг,  а часто просто  превращалось в деятельность по   продаже "звезд" отелям³⁶ .

Для решения  указанных проблем и формирования единых  принципов  классификации объектов туристской индустрии  на территории Российской Федерации с 1 января 2010 года вступили в силу изменения в Закон о туристской деятельности (в редакции Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ и   Федерального закона от 30.07.2010 N 242-ФЗ).

В настоящий  момент классификация объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, осуществляется аккредитованными организациями. Аккредитация организаций, осуществляющих указанную классификацию, проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 4, 5 Закона о туристской деятельности).

Приказ  Минспорттуризма России  от 07.05.2010 № 461 "Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.05.2010 № 17191)  определяет условия и порядок проведения аккредитованными организациями классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи.  Классификация  объектов туристской индустрии включает в себя:  
а) рассмотрение аккредитованной организацией заявления и документов, предусмотренных соответствующей системой классификации и представленных организацией или индивидуальным предпринимателем, являющимися собственниками объекта туристской индустрии или осуществляющими его эксплуатацию (далее - заявитель), и принятие решения о проведении классификации; 
б) оценку соответствия объекта туристской индустрии требованиям, установленным для категории в соответствующей системе классификации; 
в) принятие аккредитованной организацией по результатам оценки решения о присвоении объекту туристской индустрии категории, предусмотренной соответствующей системой классификации.

Приказ  Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ от 15 декабря 2010 г. N 1351 "Об утверждении порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи" устанавливает порядок: 
а) представления в уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы по аккредитации) заявки от организации, претендующей на аккредитацию для проведения классификации объектов туристской индустрии;

б) рассмотрения органом по аккредитации заявки на аккредитацию и документов, представленных заявителем, включая анализ информации на предмет ее соответствия данным, указанным в заявке на аккредитацию;

в) принятия решения об аккредитации (или об отказе в аккредитации);

г) оформления аттестата аккредитации.

Определенные  особенности проведения классификации  средств размещения  существуют в связи с  организацией и проведением Олимпийских игр и Паралимпийских игр и развитием города Сочи как горноклиматического курорта.  Так, согласно статье 8.1. Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"  в период с 1 июля 2011 года по 31 декабря 2016 года на территории муниципального образования город-курорт Сочи предоставление гостиничных услуг, услуг по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания допускается при наличии свидетельства о присвоении гостинице или иному средству размещения категории, предусмотренной системой классификации гостиниц и иных средств размещения.

Информация  о присвоении гостинице или иному средству размещения категории, предусмотренной системой классификации гостиниц и иных средств размещения, в том числе информация о номере свидетельства, подтверждающего присвоение определенной категории, и о выдавшем его органе, доводится до потребителей в наглядной и доступной форме.

Унификация  требований  и гармонизация критериев  классификации гостиниц и других средств размещения является актуальным  не только для России, но  и для других государств. Этот вопрос приобрел особую значимость для европейского туристского рынка после принятия  Директива 2006/123/EC Европейского Парламента и Европейского Совета от 12 декабря 2006 г. "Об услугах на внутреннем рынке".  Данная директива призывает к отмене барьеров в деятельности поставщиков услуг  и ограничений в свободе оказания услуг между государствами – членами Европейского Союза. Директива   распространяется на отношения в сфере туризма, в том числе связанные с оказанием  гостиничных услуг и указывает на  необходимость классификации отелей, как направления, заслуживающего  особого внимания.

В связи  с этим Европейская  ассоциация отелей, кафе  и ресторанов (HOTREC)   создала специальный  интернет- сайт: www.hotelstars.org, на котором размещается актуальная информация о системах классификации отелей в различных странах и дается анализ соотношения применяемых критериев.

Основные  проблемы, возникающие при  гармонизации критериев и создании  единой методологии классификации  заключаются в особенностях   национальных культур и географического положения  государств Европы.