Государственная политика в области обеспечения безопасности туризма. Правовой аспект

Нормы статьи 20  Закона о консульской деятельности детализируются в Постановлении Правительства Российской Федерации от 31.05.2010 N 370 "Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию" Гражданам России гарантируется  финансовая помощь для возвращения в Российскую Федерацию, если они оказались в  ситуации, при которой возвращение на Родину будет способствовать устранению непосредственной угрозы их жизни. Такая  помощь предоставляется  на безвозмездной основе в форме оплаты расходов на: 
а) проживание в гостинице - в размере до 50 процентов установленной Министерством финансов Российской Федерации предельной нормы возмещения расходов по найму жилого помещения при служебных командировках на территории иностранных государств работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета; 
б) приобретение проездных документов по минимальному тарифу до пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации, открытого для международного пассажирского сообщения; 
в) приобретение продуктов питания и предметов первой необходимости в размере до 50 процентов установленного Правительством Российской Федерации размера суточных при служебных командировках на территории иностранных государств работников организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Консульские должностные лица также осуществляют нотариальные действия, необходимые  российским туристам за рубежом в  частности,  удостоверяют: факт нахождения гражданина в живых; факт нахождения гражданина в определенном месте; тождественность гражданина с лицом, изображенным на фотографии;  время предъявления документов; по заявлениям граждан Российской Федерации, консульское должностное лицо истребует от компетентных органов государства пребывания документы, касающиеся прав и интересов заявителей (статьи 26, 28  Закона о консульской деятельности).

Помощь  по страховым случаям гражданам  Российской Федерации, пребывающим  на территории иностранного государства, оказывается дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации.  В частности, в соответствии с Положением об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства⁴⁹ предусматривается, что дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации при наступлении страхового случая по просьбе пострадавшего гражданина Российской Федерации информирует о случившемся его родственников и соответствующую страховую организацию через Министерство иностранных дел Российской Федерации. 
При оформлении документов, необходимых страховой организации, должностное лицо дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации по просьбе пострадавшего гражданина Российской Федерации или его родственников вступает в качестве их представителя в сношения с уполномоченными страховых организаций в стране пребывания и другими лицами, связанными с наступлением или ликвидацией последствий страхового случая.

По письменному  обращению страховой организации  дипломатическое представительство  или консульское учреждение Российской Федерации истребует в стране пребывания в соответствии с ее законодательством необходимые медицинские и иные документы, служащие защите интересов гражданина Российской Федерации, пострадавшего на территории иностранного государства. 
Право туристов  на личную безопасность   обеспечивается,    в том числе путем эвакуации туристов в случае чрезвычайной ситуации.  Эвакуация осуществляется в случае возникновения обстоятельств, при которых создается реальная угроза личной безопасности туристов  в стране временного пребывания:

• крайнее обострение международных отношений и возникновение непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, агрессия против Российской Федерации;
• осуществление вооруженного нападения на страну пребывания;
• участие страны пребывания в вооруженных конфликтах;
• ведение военных действий в странах, сопредельных со страной пребывания;
• крайнее обострение внутриполитической обстановки в стране пребывания;
• экстремистские проявления, террористические акты в отношении загранучреждений и отдельных граждан Российской Федерации в стране пребывания;
• возникновение стихийных бедствий, эпидемий, крупных аварий и катастроф в стране пребывания или сопредельных странах;
• иные экстремальные случаи (Указ Президента  Российской Федерации  в сфере обеспечения безопасности международного туризма можно считать Указ от 2 ноября 1994 г. № 2058 "О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом", Постановление Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1451 "О комплексе мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций").

Президентом Российской Федерации в случае возникновения  чрезвычайных ситуаций принимаются  решения:

• об эвакуации российских граждан;
• об использовании сил и средств для обеспечения эвакуации российских граждан;
• о временном прекращении (ограничении) деятельности загранучреждений Российской Федерации.

устанавливает, что в случае возникновения такой  ситуации Правительством России образуется правительственная комиссия под руководством Первого заместителя Председателя Правительства  для обеспечения оперативного управления деятельностью по проведению эвакуации российских граждан.

Компенсация произведенных за счет средств федерального бюджета расходов, связанных с эвакуацией граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций определяется в соответствии с Постановление Правительства РФ от 09.10.1995 N 980 "О компенсации произведенных за счет средств федерального бюджета расходов, связанных с эвакуацией граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций".

8. Направления совершенствования законодательства в области обеспечения личной безопасности туристов

В Российской Федерации проблемы  эффективности защиты прав и законных интересов российских туристов, а также правового  обеспечения их  личной безопасности особенно остро встали после 15 ноября 2010 года, когда оказался неплатежеспособным один из крупнейших российских туроператоров ("Капитал- тур"). В результате пострадало более 8000 туристов, оплативших свои поездки  в период до февраля 2011 года, 2718 из них  находились за рубежом  и  для оказания им  неотложной оперативной помощи потребовалось  привлечение значительных  сил и средств не только федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма  и консульских учреждений  Российской Федерации за рубежом,  а также профессионального туристского, страхового и транспортного  сообщества. На февраль 2011 года общая задолженность "Капитал тур"  перед туристами составляет более 326 млн. рублей, в страховую компанию поступили обращения граждан на сумму около 150 млн. рублей.

Правоприменительная практика также показала, что нет  эффективных   правовых механизмов, позволяющих  федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма своевременно и оперативно принимать меры к недобросовестным участникам туристского рынка, в том числе исключать их из единого федерального реестра туроператоров.  
В  административном и уголовном законодательстве  недостаточно  четко определена юридическая ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность  в сфере туризма. Существуют правовые коллизии, связанные с   защитой прав  и законных интересов туристов в сфере турагентской деятельности.

Механизм  финансового обеспечения ответственности туроператоров, который является эффективным, но достаточно новым  для  российской правовой системы  способом защиты прав и законных интересов  туристов, также  нуждается в  дальнейшем развитии. В частности, в Законе о туристской деятельности установлен недостаточный минимальный размер финансового обеспечения  (100 млн. рублей) для крупных туроператоров, доходы которых от реализации туристского продукта превышают 1 млрд. рублей. Существует правовая неопределенность  в статусе туроператора в случае отзыва, приостановления у страховщика или банка лицензии на соответствующий вид страхования (банковские операции), которые предоставили туроператору соответствующее финансовое обеспечение.   

Кроме того,  стало очевидно, что  у профессионального туристского сообщества   и (или) государства должен быть финансовый инструмент, который   позволял  бы в оперативном порядке  финансировать мероприятия по  возвращению российских  туристов  в Российскую Федерацию.    Причем данный инструмент должен использоваться не только  в случаях  неплатежеспособности туроператоров, но и в условиях  возникновения обстоятельств непреодолимой силы (форс-мажор).  
Совершенствование  механизма правового регулирования  в данной области  является  актуальным также для других государств и  мирового сообщества в целом.  По данным Всемирной туристской организации (ЮНВТО),   произошедшие в  апреле 2010 года события,  связанные  с образовавшимся "облаком вулканического  пепла", оказали  значительное влияние на туристскую деятельность в Европе и Северной Африке.  Они   выявили серьезные проблемы отсутствия глобальных правил, регулирующих  туристскую деятельность  в соответствии с нормами международного права⁵⁰ . При этом ЮНВТО отмечала большое число случаев  пренебрежения к туристам,  как со стороны властей, так и со стороны авиакомпаний и туроператоров. В результате Исполнительным Советом ЮНВТО было принято решение о подготовке  проекта международного правового акта,  призванного обеспечить минимальный уровень гарантий для туристов (потребителей), а также для  организаторов путешествий.

Для предотвращения подобных событий в будущем Минспорттуризм России, Ростуризм совместно с парламентариями России и профессиональным туристическим сообществом считают необходимым принятие срочных   мер  по совершенствованию законодательства о туристской деятельности, которые будут разделены на несколько этапов. 

По мнению Ростуризма, такие предложения могли бы включать в себя  следующие направления:

• разграничение  полномочий  в области государственного регулирования туристской деятельности между органами власти всех уровней;
• совершенствование   порядка формирования и ведения единого федерального реестра туроператора (далее – реестр туроператоров), в том числе  установление дополнительных оснований для исключения туроператоров из реестра;
• правовая регламентация автоматизации договорных отношений туроператора (турагента) и туриста или иного заказчика туристского продукта ("электронная туристская путевка");
• установление особенностей договорных взаимоотношений туроператоров и турагентов, законодательное ограничение деятельности турагентов, оказывающих услуги  "от своего имени и по поручению туроператора";
• развитие  видов страхования в сфере туризма, а также  увеличение количества и  улучшение качества услуг,  оказываемых  туристам страховыми организациями;
• формирование правовых  норм, направленных на саморегулирование в сфере туристской деятельности;
• усиление юридической ответственности за нарушение законодательства  Российской Федерации о туристской деятельности.

Остановимся на некоторых из них. Очень важным является предоставление Ростуризму права  обращаться в суд с требованием об исключении туроператора из реестра в связи с грубым нарушением им  Закона о туристской деятельности и/или иных федеральных законов, в том числе, в случае выявления заведомо недостоверных, неполных сведений, либо подложных документов о его финансовом состоянии.

Следует отметить, что  у Ростуризма  в 2011  году уже  появились дополнительные  возможности  по проверке достоверности финансовой отчетности туроператоров.  Так,  с 1 января 2011 года вступили в силу изменения к закону "Об аудиторской деятельности", в соответствии с которыми у  крупных туроператоров, предоставляющих финансовое обеспечение на новый срок, Ростуризм будет требовать в составе годовой  бухгалтерской отчетности обязательное аудиторское заключение. Это требование касается операторов, осуществляющих деятельности в сфере выездного туризма и находящихся на общем режиме налогообложения, чья выручка от оказания услуг за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей.