Международные аспекты федерализма

2.6.4. Анализ внешнеэкономических связей показывает, что наиболее успешно развиваются отношения с теми странами, с которыми область осуществляет совместные проекты, инициированные администрацией или поддержанные ею. Положительные результаты даёт открытие представительств области и в других странах, что обеспечивает постоянное присутствие представителей области и оперативное решение вопросов, с которыми связано расширение и укрепление внешнеэкономических связей. Есть, конечно, и свои минусы. Интенсивное сотрудничество с зарубежными странами одних российских регионов и фактически полная изоляция от международных контактов других усиливает неравномерность социально-экономического развития страны, провоцирует нездоровую межрегиональную конкуренцию. В работе субъектов Федерации по привлечению иностранных инвестиций наметилась тенденция к “соревнованию льгот”, которые представляют иностранным инвесторам за счёт региональных бюджетов. Причём подчас поступления в бюджет принимающей инвестиции стороны оказываются по сумме меньше расходов на их привлечение. Также отмечены упущения в подготовки презентаций и подборке информации, которые должны заинтересовать потенциального инвестора. Но это только начало, пора, когда следует, учиться на своих ошибках. Тем более другого выхода нет - привлечение и наращивание инвестиций в экономику  настоятельная потребность России и её регионов. Ещё одной серьёзной проблемой представляется вопрос конверсии долгосрочных обязательств Российской Федерации в прямые иностранные инвестиции в России, как не государственных, так и конверсия тех долгов, которые давались под государственные гарантии иностранных государств, а также сохранение иностранных инвестиций при участии зарубежных партнёров на двухсторонней и многосторонней основе. Это, прежде всего проблема квот в международных или национальных компаниях, осуществляющих страхование коммерческих и некоммерческих рисков по экспорту капитала. Среди них, например, Международное инвестиционное агентство Мирового банка, ОПИТ в Соединённых Штатах, ЭКОФАС во Франции и ряд других аналогичных организаций. Сейчас квоты России, то есть объёмы страховок, которые эти государственные организации представляют собственным инвесторам при экспорте капитала в Россию очень низки.[160] Поэтому в очередной раз следует подчеркнуть, что без развития отечественного финансового рынка говорить о привлечении инвестиций в экономику и о стабильном экономическом росте.

2.6.5. В октябре 2000 года комитетом Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам совместно с комиссией Государственной Думы по защите прав инвесторов проводились парламентские слушания на тему: “Совершенствование законодательства по защите прав инвесторов с учетом практики выпуска производных ценных бумаг на акции российских предприятий”. В слушаниях приняли участие более 150 представителей законодательных и исполнительных органов власти, крупнейших российских эмитентов, банковских организаций. По существу, от решения проблем правового регулирования американских депозитарных расписок (а именно об этом инструменте шла речь на слушаниях) зависит, будут ли потрясать  российский фондовый рынок скандалы типа скандала с BoNY или с крупнейшими российскими компаниями (такими, как РАО “ЕЭС России”). В настоящее время более 50 российских компаний имеют программы выпуска американских депозитарных расписок. Они дают блестящую возможность выхода российских компаний на зарубежные рынки без большого числа сложных формальностей, которые обычно связаны с непосредственным выходом акций на зарубежные биржи. Выпуск американских депозитарных или глобальных депозитарных расписок улучшает имидж компаний. В случае использования программ более высокого уровня появляется и реальная возможность привлечения инвестиций. Но в качестве отрицательной стороны можно привести то, что случилось с ведущей энергетической корпорации РАО “ЕЭС”: более 20% так называемых зарубежных акционеров - это, по сути дела, не те акционеры, которые реально пытаются участвовать в управлении компанией и отстаивать свой интерес как собственников. А это печально известный своей вовлеченностью в разного рода скандалы BoNY, который от имени владельцев депозитарных расписок действует, в соответствии со своими интересами. Вскоре выяснилось, что, судя по расследованиям, которые были проведены, этот банк не только является лидером в области сомнительных операций с вывозом денег из России, но и, по сути, монополистом по эмиссии депозитарных расписок от имени российских предприятий.[161] Подобные моменты не только не содействуют процветанию компании и региона, которому она принадлежит, но и компрометируют Федерацию в целом. Но инструменты, которыми будет возможно предотвращать такие ситуации, в том числе и правовая, и законодательная основа находятся в стадии разработки. Правда, по мнению иностранных аналитиков и экспертов, для успешного проведения структурных реформ в Российской Федерации и выживания в условиях жёсткой конкуренции российским предприятиям необходимо добиваться большей открытости и предсказуемости.[162]

§ 7.

В последние годы в международной деятельности российских регионов произошли немалые позитивные сдвиги. Постепенно вырисовывается характер установления контактов с зарубежными партнёрами. При многих ошибках и недоработках как со стороны МИДа (координирующего международную деятельность субъектов), так и со стороны регионов, подобная работа идёт и приносит свои первые инвестиционные плоды – что крайне важно как для субъектов Российской Федерации, так и для России в целом. Успешно идёт работа по налаживанию сотрудничества с международными организациями и институтами, а также странами “ближнего зарубежья”. За несколько последних лет российские регионы подготовили и заключили при помощи центра около 300 различных международных соглашений. Немаловажным фактом стало приглашение представителей регионов в официальные делегации МИД, а также президентские визиты в регионы и их участие в переговорах. Но, наверное, наиболее важно, что международные контакты российских регионов содействовали ликвидации старой – одиозной – модели федерализма, которая на практике была основана на принципах унитаризма и централизма. Регионализация явилась инструментом реформирования российского государственного строя. Её можно также считать и одним из методов создания в России гражданского общества, ибо она способствует формированию в обществе горизонтальных, иерархических структур и побуждает население активнее участвовать в политическом управлении. Регионализм послужил важным средством изменения самой природы российской внешней политики. Официальная Москва уже больше не может игнорировать мнение субъектов Федерации при разработке и реализации важнейших направления внешней и военной политики страны. Регионы стали активными участниками внешнеэкономической и международной деятельности и на сегодняшний день это очень важно.

Глава III. Санкт- Петербург и Ленинградская область в системе международных связей России.

§ 1. Геополитическое положение Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

3.1.1. Среди наиболее перспективных регионов в сфере внешнеэкономического и международного сотрудничества регионов не последнее место занимает город Санкт-Петербург и Ленинградская область.

Геополитическое положение Санкт-Петербурга и Ленинградской области до распада СССР не было уникальным. В последнее десятилетие главную роль в основном играли Клайпеда, Вентспис, Новоталлинский порт. Грузоподьёмность Петербургского порта по европейским масштабам была достаточно скромной – 10-12 млн. т.  Для сравнения это всего 1/5 грузооборота такого города как Гавр во Франции. С выходом бывших братских республик из Союза Советских Социалистических республик Россия соответственно потеряла прибалтийские порты, на которые приходилось 13% грузооборота Морского флота СССР, а также и Одессу, то есть ещё 30% внешнеторговых перевозок страны до её распада.[163] Так, на западных рубежах России осталось всего три крупных порта – Калининград, Санкт-Петербург и Новороссийск. В таких условиях геополитическое положение Санкт-Петербурга стало уникальным. Тем более, Калининградская область оказалась достаточно изолированной, а её связи с Россией через Литву достаточно ненадёжны. С Новороссийском сложилась несколько иная ситуация – его выход рассчитан только для регионов Юга. Таким образом, для огромной территории России вплоть до Урала на Востоке и части Поволжья на юго-востоке – наш город стал единственным выходом к морю, к Атлантике. В 2000 году грузоподъёмность Петербургского поста возрос до 20 миллионов тон, и по прогнозам специалистов ещё возрастёт до 60 миллионов тон. Санкт-Петербург – мост между Европой и внутренними регионами России. Город является “входом” из Атлантики в Россию, а через неё и Азиатско-Тихоокеанский район, что делает реальными шансы на экономический, социальный и культурный подъём города и региона,  а также ближайшего соседа-региона Ленинградской области.

3.1.2. Ленинградская область расположена на северо-западе европейской части страны и омывается водами Финского залива, Балтийского моря Ладожского и Онежского озер. Здесь проходит государственная граница России с Финляндией и Эстонией. Это самый большой по площади регион Северо-Запада (85,9 тыс. кв. км): протяженность с севера на юг - почти 300 км, а с запада на восток - более чем 400 км. Область отличается выгодным транспортно-географическим положением и связывает развитые государства мира с центральными районами России. Велико военно-стратегическое положение этой территории, где сосредоточены основные военно-морские базы Балтийского флота, а близость к странам Западной Европы способствует быстрой интеграции хозяйства со странами Балтийского региона, куда отнесена и Ленинградская область.

§ 2. Проблема объединения области и города.

3.2.1. Говоря о развитии внешних связей Санкт-Петербурга и Ленинградской области нельзя обойти стороной вопрос – будет ли в ближайшем будущем идти речь об едином субъекте федерации или город и область по-прежнему будут двумя регионами. Особенностью современного положения взаимоотношений этих двух сопредельных регионов является отсутствие административного областного центра. Ещё в 1931 году Ленинград был выделен из состава ленинградской области как город республиканского подчинения и с этого времени входил в состав РСФСР непосредственно. Однако сохранялось единое управление всем регионом – городом и областью, осуществляемое Ленинградским обкомом КПСС. При этом Ленинград и область имели отдельные Советы и исполкомы (состав и руководство которых, естественно, формировались обкомом). Реальным центром власти и политики для всего региона в этот период оставался Ленинград. Все коммунистические режимы Сталина, Хрущёва и Брежнева рассматривали Ленинград как источник потенциальной угрозы и проводили в отношении города весьма жёсткую политику, отражавшуюся, прежде всего в подборе кадров. Сдерживание творческой инициативы во всех сферах, особенно в культурной и идеологической, принижение значимости города способствовало упадку культуры “северной столицы”. Не смотря на то, что Ленинград был самостоятельной административной единицей республиканского подчинения, многие нормативы, регулировавшие при советской власти важные элементы экономики и социальной сферы, назначались для него как для заурядного областного центра (за исключением продовольственного снабжения, которое поддерживалось на приемлемом уровне за счёт других регионов). Всё это ставило город в двусмысленное положение. Когда в 1982 году Северо-Западный экономический район разделился на два района, Северо-Запад и Север, Санкт-Петербург и Ленинградская область вошли в Северо-Западный район.

Положение изменилось только в 1992 году, когда при подписании Федеративного договора и внесении соответствующих изменений в конституцию был закреплён статус Санкт-Петербурга и Ленинградской области как равноправных субъектов Российской Федерации. Но фактически становление самостоятельности Санкт-Петербурга и области началось ещё раньше – после крушения в 1991 году КПСС. Вместе с тем следует отметить сохранение ряда общих структур власти и управления Санкт-Петербурга и Ленинградской области – Главное управление внутренних дел, Управление Федеральной службы безопасности, Арбитражный суд, Штаб по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, Комитет по экологии. Следует также отметить, что весь Северо-Запад является единым эколого-географическим районом.

3.2.2. И, так в Российской Федерации Санкт-Петербург и Ленинградская область являются самостоятельными, не соподчиненными административными единицами, хотя они и составляют единый экономико-географический регион. Однако проблема есть и в этом вопросе. После выделения Санкт-Петербурга в самостоятельный субъект Федерации, в роли проигравшего осталась Ленинградская область. Все властные и управленческие структуры оказались расположенными в Санкт-Петербурге. К тому в Ленинградской области нет ни одного города, который мог бы стать областной столицей. В принятом в октябре 1994 года Уставе Ленинградской области содержится статья 10, которая гласит: “Ленинградская область имеет свой исторически сложившийся областной центр. Местонахождением органов власти и управления Ленинградской области является город Санкт-Петербург”.[164] Не менее острые проблемы, порождённые разделением региона, связаны с тем, что большое количество объектов, находящихся в собственности Ленинградской области, расположены на территории Санкт-Петербурга и наоборот. Разделение бюджетов СПб и Ленинградской области нанесла областным властям серьёзный удар. Они утратили право на некоторые дотации, получаемые из города (например, дотации на сельскохозяйственные доставки из области в город), которые стали невыгодны в Санкт-Петербурге. Первоначально вместо самостоятельных поисков выхода, власти области возложили ответственность за экономические проблемы Ленинградской области на Федеральное правительство, пригрозив изменением статуса субъекта Федерации на Ленинградскую республику.[165] Конечно, идея создания Ленинградской республики потерпела провал по причине своей нереализуемости.

3.2.3. Практически в это же самое время, в июне 1993 года представителем президента в СПб С. А. Цыпляевым была выдвинута инициатива о преобразовании Санкт-Петербурга и Ленинградской области в единый субъект Российской Федерации – Санкт-Петербург и Ленинградская область. С. А. Цыпляев, участвовавший в работе Конституционного Совещания РФ в качестве эксперта и ведущего заседания секции субъектов Федерации, предложил городу и области войти в новую Конституцию в качестве единого субъекта Российской Федерации. По его замыслу, объединение города и области в единый субъект Федерации должно осуществляться в три этапа. На первом этапе – от момента принятия решения об объединении до новых выборов – полагалось сохранить действующие органы власти и управления. Создать совместные комиссии по существующим вопросам, как в Советах, так и между администрациями. Проводить совместные заседания сессии и Малых советов. На втором этапе полагалось избрание двухпалатного представительного органа, где одна из палат избирается всеобщим голосованием по территориальным округам, а вторая палата состоит из равного количества депутатов, избранных от города и области. Также избирается губернатор региона и формируется единая региональная администрация. При этом городская власть сохраняется как самостоятельная и действует на правах местного самоуправления. На этот переходный этап отводилось пять – десять лет. По его окончанию возможен третий этап, когда вторая палата представительного органа упраздняется за ненадобностью.[166] В тот момент власти Ленинградской области восприняли эту идею отрицательно.

3.2.4. Спустя несколько лет, в 1996 году идея объединения соседних субъектов Российской Федерации вновь возникла в период выборов губернаторов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Достаточным условием для очередного возвращения к вопросу, являлось наличие существенных проблем, которые возможно решить путем объединения города и области. Прежде всего, это вопросы, связанные с принадлежащими сотням тысяч горожан садовыми и дачными участками, расположенными в области: транспортное и медицинское обслуживание садоводов, строительство дорог к садоводствам, обеспечение их электричеством, газом, телефонной связью - все это постоянно рождает трудности. Миграция рабочей силы из области в город и обратно. Организация розничной торговли продуктами из области в городе. Проблема распределения налоговых поступлений между городом и областью - немало людей живут в области, а работают в городе, между тем подоходный налог платится по месту работы, а не жительства. Проблема вывоза городского мусора на областные свалки и его утилизации. Перечень этих проблем достаточно внушителен. Но при всей сложности этих проблем объединение отнюдь не являлось для их решения единственным выходом. Интеграционные вопросы были отложены вплоть до осенью 1998 года, когда со стороны Ленинградской области эта проблема снова была поставлена на повестку дня в качестве одного из решений экономических трудностей. Объединившись, город и область смогли бы быстрее развиваться и эффективнее использовать свои ресурсы. Они бы руководствовались единым стратегическим планом, имели единое законодательство, активнее использовали принцип разделения труда и совместно участвовали в международных отношениях.   В этом случае и прибыли делились бы пополам. Сокращение управленческого аппарата было также более экономичным делом. Но и в данном случае решение не было принято. Основной аргумент против, состоит в том, что в случае объединения города с областью Санкт-Петербург полностью потеряет свой статус субъекта федерации, обладающего более широкими правами и полномочиями. Правовой статус Санкт-Петербурга определяется Конституцией Российской Федерации и Договором о разграничении полномочий между федеральным центром и Санкт-Петербургом. Эти два документа предоставляют Санкт-Петербургу значительные полномочия как в сфере бюджетной и финансовой политики, так и в сфере международных отношений. Если он станет просто областным центром, а  субъектом федерации объединённая территория, то город лишиться своих преимуществ, дарованных ему Конституцией, как субъекту Федерации.[167]

3.2.5. Помимо плюсов и минусов, которые сулит объединение не стоит забывать, что по закону объединение города и области - весьма сложный и дорогостоящий процесс, который может обойтись в 500 миллиардов рублей.[168] Согласно Конституции требуется принять федеральный конституционный закон, который принимается 2/3 голосов в Думе, 3/4 - в Совете Федерации. Далее, в соответствии с уставами города и области объединение этих субъектов Федерации требует проведения референдумов (городского и областного). И хотя Закон “О референдуме Санкт-Петербурга” ставит простые условия: референдум считается состоявшимся, если на него придет не менее 50% избирателей города, а решение считается принятым, если его поддержат более 50% проголосовавших, всё равно само голосование весьма дорогостоящая статья расходов в бюджете. Надо также отметить, что экономически Санкт-Петербургу не выгодно объединение. Он гораздо “сильнее” в экономическом отношении области, а после объединения придется руководствоваться принципом “общего котла”. В итоге Санкт-Петербург не смог бы распоряжаться своими доходами, которые тогда пришлось бы делить в расчёте и на Ленинградскую область. Очевидно, что первым видимым результатом станет бюджетный дефицит, а как следствие - необходимость сокращения многих статей расходов. Тем не менее, к этой проблеме власти города периодически возвращаются. В Законодательном собрании Санкт-Петербурга ещё в 1995 году было создана депутатская комиссия. После очередного перерыва в марте 1998 года 22 депутата из 50 выступили с инициативой о проведении городского референдума по вопросу: “Должны ли органы государственной власти Санкт-Петербурга принять, входящие в их компетенцию меры, необходимые для объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области?”.[169] Но и в этом случае дальше инициатив дело не пошло. В последнее время, в качестве альтернативы объединению Санкт-Петербурга и Ленинградской области политики выдвигают предложение о “горизонтальном” договоре между властями города и области, что как показывает практика федеральных отношений, неплохо может работать во взаимоотношениях регионов.