Международные аспекты федерализма

§ 2. Российские регионы и международные организации

2.2.1. Акцентирование участников первой московской конференции на вопросы связанные с международными организациями не случайно. Создается не однополярный и не классический многополярный мир, а многоуровневая высокоподвижная международная и межгосударственная система, где проблемы, особенно экономические, выдвигаются на первый план, все больше требуют многосторонних решений, новых международных институтов. И подчас роль, мировых арбитров и проводников мировой политики  на себя берут именно международные организации. Сегодня участие в деятельности подобных организаций один из необходимых “пропусков” в сообщество стран, желающих оставаться субъектами, а не только объектами политики того так называемого, “цивилизованного мирового сообщества”[129], на принадлежность к которому Россия претендует уже как минимум три века. Вступив в Совет Европы, установив “особые” отношения с ЕС и НАТО, рассчитывая на полноправное участие в “семерке”, Россия подала в 90-х гг. заявку на возобновление своей роли в мировом сообществе, приостановленное в 1917 году. Проблема российской политики состоит в том, чтобы совместить взятые на себя и возможные будущие международные обязательства с национальными интересами. Это потребует, с одной стороны, максимального использования возможностей международных организаций и партнерских сообществ в правильно понятых интересах страны. С другой стороны - постоянных попыток влиять, с той же целью, на эти организации и сообщества, склонные чересчур жестко и прямолинейно навязывать свои, по большей части, впрочем, универсальные, нормы, а также представления о целях и средствах мировой политики.

2.2.2. Говоря о вопросе международного и внешнеэкономического сотрудничества регионов России, следует особо отметить вступление страны в Совет Европы, где приграничное сотрудничество давно стало частью строительства добрососедских отношений между странами и народами, укрепления единства и безопасности на континенте. Тем же целям служит и практика Европейского союза, руководители которого считают, что дальнейшая интеграция на континенте не возможна без реального подпитывания углублением связей и сотрудничества “снизу” - между региональными и местными властями соседних государств. Основная цель европейской региональной политики, в соответствии со 130 статьёй Договора Европейского Союза[130] заключается в усилении экономической и социальной интеграции, которая не может не затрагивать и российские интересы. Также как невозможно представить международные отношения России без европейского участия, так и развитие международной деятельности регионов во многом ориентировано на континент.

2.2.3. Испокон веков во внешней политике России Европа занимает одно из самых приоритетных мест. Интересы нашей страны на континенте реализуются не только через широкие двухсторонние отношения, но и через каналы многосторонней дипломатии. Один из них – Совет Европы. Старейшая Европейская организация не может не учитывать пожелания и нужды важного и влиятельного соседа. Планы Европейской интеграции включают и сильное федеративное государство, каковым, несомненно, является Россия, или с точки зрения западных экспертов, скоро станет. По мнению председателя Восточного комитата немецкой экономики Клауса Мангольда: “Глобализация - не какой-нибудь субъективный процесс. Поэтому нельзя выбирать - принимать или не принимать в нем участие. Вопрос скорее заключается в том, как использовать шансы, предоставляемые глобализацией? Где найти свое место в этом процессе, чтобы не оказаться “на рельсах тупика”? Сегодня Россия ещё не интегрировалась всеобъемлюще в мировое хозяйство. Но во время холодной войны к этому и не стремились. В результате Россия представала только как поставщик сырьевых материалов. Но так не должно быть и не останется впредь. Возможности России значительно больше, так что ей стоит заняться другими перспективами. Чтобы стать частью мировой экономики, ей для этого необходимы собственные усилия. Существенным шагом на этом пути мы считаем стремление России стать членом Всемирной торговой организации. Тогда российская экономика быстрее глотнет суровый воздух международной конкуренции, что, например, очень положительно повлияет на качество товаров, а также выбор и применение новых технологий. Не будем к тому же забывать, что у России есть надежные международные партнеры, которые окажут ей помощь на этом пути. Политика и экономика в Германии вместе выступают за поддержку России на пути к демократическим условиям и структурам рыночного хозяйства. “Отдача от вложенного капитала” носит при этом не только экономический характер: дело в том, что стабильность и благосостояние Европы в решающей степени зависят от стабильности и процветания России”.[131] Ряд зарубежных экспертов считает, что наряду с другими средствами, регионализм мог бы ускорить процессы демократизации и экономических реформ в России, содействовал бы быстрой интеграции страны в европейские, хозяйственные и политические институты и служил бы надёжной гарантией против подъёма национализма и антизападных настроений.[132] Эксперты указывают некоторые регионы, имеющие особенно благоприятные перспективы для налаживания  всестороннего сотрудничества с соседними странами. Это регионы Балтийского, Баренцева и Чёрного морей, а также российский Дальний Восток, располагающие уже определённым опытом подобных взаимодействий. Немаловажна и институционная поддержка в виде таких региональных и субрегиональных организаций, как Совет государств Баренцева моря (СГБМ), Евроарктический совет (ЕАС), Черноморский экономический совет (ЧЭС), Региональный форум АСЕАН (РФА) и Азиатско-Тихоокеанский экономический совет (АТЭС). Кстати, в последних двух организация, и благодаря ним, у Российской Федерации есть возможность сыграть уникальную роль, поскольку она является единственной “азиатской страной”, имеющей Договор о сотрудничестве с Европейским Союзом, и в то же время  - единственной “европейской страной”, являющейся членом АТЭС и регионального форума АСЕАН.

2.2.4. В 90-е годы была разработана и инициирована специальная программа “Интеррег”, нацеленная на приграничное сотрудничество между членами и не членами ЕС. Из четырёх программ Интеррег, реализуемых в Северной Европе, две – “Интеррег Баренц” и “Интеррег Карелен” охватывают Мурманскую область и Карелию. Кроме того, функционирующая организационная структура региональной политики стран-членов ЕС, может быть использована для создания соответствующих государственных институтов России. Особое внимание к Мурманской области и Республике Карелия не случайно. Эти два региона, а также Архангельская область и Ненецкий автономный округ входят в Баренц Евро-Арктический регион (БЕАР). Помимо субъектов Российской Федерации туда входят губернии Северных стран, имеющие территории за Полярным кругом. С географической точки зрения БЕАР составляет естественное звено связи между северными районами Европы и России. БЕАР является регионом, где страны Европейского Сообщества (ЕС) граничат с Россией. В марте 1992 года был создан Совет государств Балтийского моря, куда вошли и Россия, и Норвегия.[133] В апреле того же года по инициативе министра иностранных дел Норвегии Турвалда Столтенберга в городе Тромсе состоялась встреча руководителей трех северо-норвежских губерний: Финнмарка, Тромса, Нурланда и руководства Мурманской и Архангельской областей. Образованная на этой встрече рабочая группа должна была в координации с центральными властями продвигать двустороннее взаимодействие в сфере экономики, науки, экологии и человеческих контактов. Позднее к этой работе присоединились представители шведской губернии Норрботтен и финской Лапландии. 11 января 1993 года было формализовано общее международное сотрудничество в регионе Баренцева моря путем образования БЕАР и подписанием Министрами иностранных дел Финляндии, Норвегии, Швеции и России, а также представителями Дании, Исландии и Европейского Сообщества договора о сотрудничестве – “Киркенесской декларации”. На подписании присутствовали также наблюдатели из США, Канады, Франции, Японии, Польши, Великобритании и Германии. Одновременно с Киркенесской декларацией был подписан региональный договор о сотрудничестве между входящими в регион губерниями Северных стран, субъектами Российской Федерации и представителями коренных народов. Региональный договор определяет цель, организационные структуры и рабочие формы региональной деятельности. Республика Карелия вошла в БЕАР в апреле 1993 года. Ненецкий автономный округ (НАО) стал самостоятельным членом БЕАР в мае 1996 года (ранее НАО входил в БЕАР на правах территории Архангельской области). Рабочий инструмент регионального уровня для осуществления проектов по различным направлениям, приоритетные направления – это Баренцева программа. Она устанавливает Региональный Совет, в который входят главы областных администраций и губернаторы 8 губерний, областей, республик, являющихся членами Баренцева региона, а также представитель коренных народов. Региональный Совет устанавливает рамки финансирования программы и утверждает документы в последней инстанции. Баренцева программа была принята в 1994 году и провозгласила главной целью – стимулирование регионального сотрудничества по выбранным приоритетным направлениям: экологические проблемы, забота об интересах и потребностях коренных народов, многосторонние инвестиционные проекты, поощрение новых и расширение существующих двухсторонних отношений, информационный сервис. Из осуществляемых объектов приграничного сотрудничества можно отметить реконструкцию медно-никелевых заводов (Печенга, Никель) с целью улучшения экологической ситуации для приграничной зоны трёх стран, строительство прямых железнодорожных и автомобильных выходов из Карелии в Финляндию.[134] А одним из примеров сотрудничества с перспективного сотрудничества с Мурманской областью можно назвать проект “Баренц-коридор”, в котором районы четырёх стран региона Баренцева моря (Норвегия, Швеция, Финляндия и Россия) поставили своей задачей содействовать реконструкции и достройке отдельных участков авто- и железных магистралей европейского стандарта: Буде (Норвегия) – Лулео (Швеция) – Хапаранда (Швеция) – Рованиеми (Финляндия) – Кировск (Мурманск) в торговых и туристических целях.[135]

МИД России называет БЕАР лабораторией, где отрабатывается модель взаимодействия государств.[136] Поэтому активное участие Российских регионов в Баренцево Евро-Арктическом регионе не осталось без внимания для Европейского союза, выбравшего эти регионы для апробирования своих программ на российской территории.

2.2.5. Международный опыт сотрудничества Европейского cоюза с федеративными государствами также показывает эффективность работы напрямую с субъектами федерации. Надёжный партнёр на востоке – важная причина чтобы поддерживать многие начинания страны, в том числе и строительство федеральных отношений. Поэтому сейчас гораздо шире, чем в самом начале становления Российской Федерации, используются возможности представительств Европейского союза, Европейского банка реконструкции и развития, других иностранных структур, функционирующих в России. Новые возможности открываются в связи с вступлением в силу Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, одна из статей которого гласит, что стороны будут содействовать развитию контактов между соответствующими регионами.[137] Таким образом, можно говорить о воздействии европейской региональной политики на содержание региональной политики отдельных стран. Надо, правда, признать, что в  контактах с Европейским Союзом Россия и её субъекты вынуждены принимать правила экономических отношений, что не способствует повышению шансов для продвижения выгодных для страны инвестиционных проектов.

2.2.6. Не так хорошо, обстоят дела с участием российских регионов в Ассамблее Европейских регионов (АЕР). Созданная в 1985 году, в настоящее время организация занимает не последнее место в динамичном процессе европейской интеграции.  В соответствии со статьёй 3 устава АЕР термин “регион” “относиться к уровню правительства, следующего сразу после центрального, с политическим представительством, гарантированным существованием выборного Регионального Совета или, при его отсутствии, ассоциацией или органом, учреждённым на региональном уровне местными властями, на следующим за ними более низком уровне”.[138] Такая гибкая формулировка открыла дорогу для участия в Ассоциации регионам всех государств, независимо от степени их узаконивания в национальном праве. К началу 1994 года АЕР объединила уже более 240 регионов из 13 государств Европы. Первым российским регионом, принятым в Ассамблею 5 февраля 1992 года стала Московская область. Для помощи странам Восточной Европы АЕР осуществляет программу “Центурио” по подготовке руководящих работников региональных органов власти. В основу этой программы положен опыт регионального развития европейских стран, позволяющий лучше выразить национальный характер, в сочетании с экономической эффективностью принимаемых решений. В июле 1993 года по приглашению Московской области АЕР провело очередное заседание Бюро в Российской Федерации, в рамках которого состоялась встреча руководства АЕР с руководителями областей – членов ассоциации “Центральная Россия”, обозначившая взаимный интерес к обоюдному сотрудничеству. Однако, пока дальнейшего расширения сотрудничества не произошло. В 1994 году Московская область не смогла урегулировать свои финансовые обязательства перед ассамблеей и ограничилась только участием своих представителей в пленарных заседаниях. 

2.2.7. Наиболее развиты отношения России на региональном уровне с Советом Европы. В рамках проекта РУС-1 совместной программы СЕ, КЕС и России в 1998 году были проведены семинары в Оренбурге и Мурманске, разрабатывается учебный курс в Дипломатической академии МИД России для представителей субъектов Федерации. Российские представители принимают активное участие в деятельности рабочих органов Конгресса местных и региональных властей Европы, а также его пленарных заседаний. Всё это говорит о динамичном и продуктивном развитии парламентского диалога с Советом Европы. Следует отметить и роль Федеративного Собрания. Четырежды в год делегация, состоящая из его членов (включающая лидеров основных партийных фракций), участвуют в сессиях ПАСЕ – Парламентской ассамблеи Совета Европы.  Кроме того, российские депутаты регулярно работают в межсессионный период во всех тринадцати комиссиях этого авторитетного форума. В европейское сотрудничество, под эгидой Совета Европы, активно вовлечены высшие судебные инстанции Российской Федерации, Генпрокуратура, Минюст, МВД, Главное государственно-правовое управление и Комиссия по правам человека при Президенте России. В целом, наверное, нет такого министерства или ведомства, которое не имело бы с Советом Европы налаженных партнёрских связей. Но вернёмся к субъектам Российской Федерации. Большую помощь Совет Европы оказывает России в осуществлении государственных и правовых реформ, экспертизе законопроектов. Существует соответствующая, ежегодно обновляемая, программа конкретных мероприятий за счёт средств Совета Европы и Комиссии Европейского союза. На их реализацию ежегодно выделяется более двух миллионов долларов. В рамках данной программы, наиболее крупными акциями стало проведение в Москве конференций по федерализму, в которых широко участвовали представители, как центральных властей, так и субъектов федерации. Стала нормой практика ежемесячных семинаров, круглых столов, стажировок и ознакомительных поездок за рубеж. На русский язык переведена и издаётся специальная литература, в том числе и сборник основных решений Европейского суда. На территории России создаются информационные центры Совета Европы. Помимо Москвы, они были открыты в Екатеринбурге, Саратове и Калининграде. Кроме того, в Российской Федерации действует шестнадцать библиотек по правам человека, спонсором которых является Совет Европы. Ценные документы Совета, Европы, ЕС и ООН находятся на факультете Международных отношений Санкт-Петербургского государственного факультета.

2.2.8. Три основных постулата Совета Европы – демократия, права человека и правовое государство – нашли отражение и в переговорах с Российской Федерацией о проблемах федерализма и в разработке программы СЕ по федерализму. Основные принципы общей идеи были сформулированы французским представителем Совета Европы господином Иржи Фогелем на международной научно-практической конференции “Регионы в системе внешнеэкономических связей Российской Федерации”[139]: “В основе любого предложения Совета Европы лежит идея демократической безопасности. Это понятие является частью общего понятия европейской безопасности, которое в свою очередь также опирается на три основных принципа: военную безопасность, экономическую безопасность и правовое государство. Несколько слов о некоторых важных аспектах демократической безопасности на территории всей Европы. Но когда говорим о Европе, мы рассматриваем её не в географическом, а в политическом и культурном аспектах. Европа, которую мы имеем в виду, может простираться как от Иберии до Сибири, так и от Исландии до Владивостока. Первая черта демократической безопасности – это доверие между правительством и людьми. Оно является основной ниточкой, связывающей взаимоотношения между странами. Это доверие ширится и открывает границы европейских государств к сотрудничеству. Тем не менее, и сегодня, и завтра мы будем говорить о необходимости границ и о том, какое значение будут они иметь в Европе в ближайшем будущем. Второй принцип демократической безопасности в Европе: каждому гражданину, в каждой стране, являющейся членом Европейского совета, будут созданы благоприятные политические, социальные и экономические условия для жизни. …Третий принцип – правовое государство. Деятельность правового государства, независимая и эффективная судебная система гарантирует защиту интересов, как иностранцев, так и собственных граждан, а также равные права инвесторов”.[140] Таким образом, уровень и масштабы отношений субъектов Российской Федерации, то есть регионов Российской Федерации с другими государствами или международными, общественными, финансовыми, государственными  и межгосударственными институтами, безусловно, в определённой  мере зависит от уровня отношений в целом российского государства. А последнее, зависит в свою очередь от того, насколько Российская Федерация соблюдает основы демократии, прав человека и является правовым государством. В конце января 1999 года, на пятидесятой сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы в Страсбурге, помимо выбора нового руководства, была принята важная резолюция Совета Европы по экономической ситуации в России. Ряд позиций этого решения напрямую касались и регионов Российской Федерации, вернее потенциала перспектив развития их международных отношений. Признав оказываемую помощь России неэффективной или малоэффективной, а работу Международного валютного фонда и других финансовых институтов неэффективной или мало эффективной, Совет Европы предложил новые контрмеры. В резолюции констатировалось, что впредь надо усиливать прямые связи государств Совета Европы с регионами Российской федерации. Главной задачей, которую поставили перед собой представители Совета Европы, стало помочь демократическому или гражданскому обществу в России взять под контроль федеральное правительство, а также разрешить проблему сохранения ресурсов, поступающих в Российскую Федерацию. Для этого надо напрямую работать с регионами и с региональными администрациями, которые находятся под контролем демократических институтов. То есть, по мнению Совета Европы, федеральная администрация не находиться под контролем демократических институтов, а региональная администрация находиться под этим контролем. Поэтому всю социальную и гуманитарную помощь надо направлять в регионы и получать гарантии, что они распределяются по рекомендации федеративного правительства.[141] И хотя позиции Совета Европы по поводу того, что федеральный центр в России является недостаточно эффективным и авторитетным механизмом, в основном говорит о недоверии в целом к государству, это не ослабляет интерес представителей Запада к Российской Федерации, а также поисков новых партнёров на Востоке. Как пример можно привести размещение в Санкт-Петербурге первого выпуска евробондов, что позволило провести реструктуризацию городского долга.