Международные аспекты федерализма

Указ и телевыступление запустили механизм укрепления вертикали власти. Washington Post[107] назвала эти реформы “самыми радикальными со времени принятия Конституции 1993 года”. По мнению газеты, эти планы Путина, наконец, объяснили Западному миру, что имел ввиду президент России, когда обещал установить в России диктатуру закона. Ещё сложно говорить о каких-то конкретных результатах, хотя институт полпредства достаточно успешно действует уже в течение года. Чтобы понять, почему В. В. Путин выбрал именно жёсткую подход к региональной политики, нужно отметить, что только переход России к федеральному устройству может, в конечном счете, обеспечивать взаимное согласие интересов центра и мест и создавать надёжную основу для решения широкого круга стоящих перед страной проблем, сохранения её единства и целостности. Этот переход сложен и длителен. Но только сильный центр и сильные регионы могут и должны стать залогом могущества и исторического величия России, а это во многом зависит о твёрдой позиции правительства по данному вопросу.

§ 7.

Процессу регионализации России и всем происходящим изменениям, сейчас трудно дать однозначную оценку. Вместе с тем представляется возможным выделить ряд последствий негативного и позитивного планов. Стремление некоторых регионов полагаться на помощь из-за рубежа или на торгово-экономическое сотрудничество с соседними странами порой приводит к иждивенческим или необоснованно оптимистическим настроениям как местного политического руководства, так и населения. Это, в свою очередь, сковывает развитие собственного производственного потенциала и элементарной предприимчивости, а также разрушает и без того не очень прочные хозяйственные связи с другими российскими регионами. В частности, чрезмерное увлечение калининградского и карельского регионов, ряда территорий Дальневосточного региона сотрудничеством с иностранными государствами нередко ставило эти земли в неоправданную зависимость от зарубежных партнёров, разрушая традиционные схемы межрегиональной кооперации внутри России. Интенсивное сотрудничество с зарубежными странами одних российских регионов и фактически полная изоляция от международных контактов других усиливает неравномерность социально-экономического развития страны, провоцирует нездоровую межрегиональную конкуренцию. Некоторые аналитики отмечают наличие подспудного соперничества между Калининградом и Санкт-Петербургом, а также Архангельском и Санкт-Петербургом за лидерство в международном сотрудничестве с регионами Балтийского и Баренцева морей соответственно. Широкие международные контакты или наличие территориальных претензий со стороны  иностранных держав подчас порождают у региональных властей соблазн использовать их для давления на федеральный центр. Как правило, последний реагирует весьма бурно на подобные тенденции. Часто подобные конфликты лишь отдаляют решение накопившихся проблем и наносят ущерб обеим соперничающим сторонам. В ряде случае международные факторы способны усиливать сепаратистские тенденции в региональной жизни, чего особенно опасается Москва. В то же время необходимо обратить внимание на то, что международные факторы скорее содействовали развитию сепаратистских настроений, чем порождали их сами по себе. Так, чеченские лидеры поставили цель отделения региона от России не потому, что им её “продиктовал” ислам, - для этого были другие, более важные причины. Однако зарубежные мусульманские фундаменталисты сыграли существенную роль как в идеологическом обосновании, так и в реализации данного решения. Между тем внешние факторы выполняют и позитивное значение в развитии российского регионализма. Международные контакты российских регионов содействовали ликвидации старой – одиозной – модели федерализма, которая на практике была основана на едва прикрытых принципах унитаризма и централизма. Транснациональное сотрудничество позволило обратить внимание на разработку новых концепций федерализма и регионализма, которые оказались частично воплощёнными в жизнь и были зафиксированы в Конституции и других правовых актах. В данном смысле регионализация явилась инструментом реформирования российского государственного строя. Регионализм можно считать и одним из методов создания в России гражданского общества, ибо он способствует формированию в обществе горизонтальных, неиерархических структур и побуждает население активнее участвовать в политическом управлении. Регионализм послужил важным средством изменения самой природы российской внешней политики. Официальная Москва уже больше не может игнорировать мнение субъектов Федерации при разработке и реализации важнейших направлений внешней и военной политики страны. Регионы стали активными участниками внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности. За несколько последних лет они подготовили и заключили при помощи центра более 200 различных международных соглашений. Изменилась сама структура федеральных органов власти: в 18 региональных городах открылись представительства МИД. Экономическое, экологическое и гуманитарное сотрудничество с зарубежными странами сыграло также немаловажную роль в решении проблем переходного периода. Оно облегчило выживание в трудной ситуации таким территориям, как российские Северо-Запад, Крайний Север и Дальний Восток. Подчас регионализм был удачным ответом на проблемы, возникавшие в отношениях России с соседними государствами. Сотрудничество Калининграда с Германией, Польшей и Литвой позволило избежать обострения данного вопроса и выдвижения официальных территориальных претензий к России. Развитие трансрегиональных связей между Карелией и Финляндией благоприятствовало улучшению отношений между двумя странами. Подобное же сотрудничество между Сахалином, Курильскими островами и Японией если не сняло остроту проблемы северных территорий, то перевело обсуждение последней в более спокойное русло. И, наконец, регионализация способствовала дальнейшему открытию России для связей с внешним миром и расширении Международных отношений.

Развитие международных и внешнеэкономических связей регионов во многом зависит и от позиции правительства по этому вопросу и согласованности действий местных властей всё с тем же центром. Анализ соглашений субъектов федерации с зарубежными партнёрами показывают, что они  подчас заранее обречены на бездействие. Главный смысл в формировании политики Российской Федерации в области внешних связей состоит в балансе самостоятельности регионов и твёрдой позиции по данному вопросу центра. Отвергнув позицию диктата (хотя и придерживаясь жёсткой позиции), российской правительство постепенно приходит к правильной позиции, основанной, прежде всего на законодательной базе.  Закон о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации принятый 4 февраля 1999 года стал отсчётом в формировании единой правовой базы, на которой должно строиться развитие внешних связей регионов. В то же время чем глубже идёт развитие федеративных отношений, тем яснее становиться тенденция центрального правительства взять под свой контроль деятельность местных органов и в том числе международные связи регионов. Об этом и говорит укрепление вертикали власти Путина. Возможно, центру и окажет содействие грядущая серия административных реформ. Но, тем не менее, сегодня очевидно только одно – и сохранение единства государства и развитие международных и внешнеэкономических связей регионов, и дальнейшая интеграция в мировое сообщество  зависят в основном от формирования единой политики России в этом вопросе. Не маловажную роль в этом должно играть наличие сильного законодательства, общего для всей территории Российской Федерации, которое должно работать и в взаимовыгодных  интересах регионов и в интересах центра.

Глава II. Внешние связи субъектов Российской Федерации

§ 1. Российские регионы: проблемы развития и перспективы внешних связей.

2.1.1. В декларации 1996 года Ассамблеи регионов Европы “О регионализме в Европе” подчёркивается, что “регионы представляют собой важнейший и незаменимый элемент построения Европы и процесса европейской интеграции”. В этом качестве они органично взаимодействуют с центральной властью, являя собой весьма существенную часть государства в целом.[108]

В России по мере становления субъектов Федерации, естественно возрастает их потребность в налаживании международных и внешнеэкономических связей, которые должны строго соответствовать Конституции и международным обязательствам Российской Федерации. Контакты субъектов Федерации с зарубежными партнёрами должны расширять возможности разностороннего сотрудничества и повышать его эффективность. В этом заинтересованы не только регионы (которым эти контакты облегчают решение экономических и социальных проблем), но конечно и сама Российская Федерация в целом. Активизация в последние годы внешней политики России и поступательное развитие международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации объективно усиливают значения международного сотрудничества. В концепции внешней политики Российского государства среди приоритетов России названо: “развитие региональной и субрегиональной интеграции в Европе, Азиатско-Тихоокеанском регионе, Африке и Латинской Америке”[109], а также выделено, что “Интеграционные объединения приобретают всё большее значение в мировой экономике, становятся существенным фактором региональной и субрегиональной безопасности и миротворчества”.[110] Трансформация международных отношений, прекращение конфронтации и последовательное преодоление последствий холодной войны, продвижение российских реформ существенно расширили возможности сотрудничества на мировой арене. Учитывая перспективу глобализации международных отношений, нельзя не обратить внимание на активно формирующуюся, нормативно и политически признаваемую международным сообществом, отдельными государствами и международными организациями, тенденцию к регионализации международных отношений, которая взаимодействует с процессами регионализации самих государств.

2.1.2 Переход мира к глобальной экономике связывают с повсеместным утверждением принципов ультралиберализации и свободы рыночных отношений, отменой национальных ограничений в международной торговле, на ввоз и вывоз капиталов. Всё больше территориальных образований взаимодействуют друг с другом в ходе постоянного международного обмена продукцией, услугами и информацией. В условиях глобализации экономики возрастает значение регионального аспекта организации и управления обществом. Понимание плюсов и минусов глобализации для России, а также непосредственное участие страны в этом процессе являются для Российской Федерации важным аспектом её международной деятельности. Европейские политики целенаправленно стремятся к тому, чтобы этот континент стал сообществом регионов. Государственные границы мешают производству и рынку, препятствуют свободному передвижению людей. Однако при этом следует учитывать и особое отношение Стран Запада к России. Не смотря на интерес к регионам Российской Федерации, представители Европейского континента исходя из интересов безопасности, готовы признать, что сохранение единой России предпочтительнее её дезинтеграции. По мнению западных аналитикой “без концентрации власти Россия превратиться в государство-неудачника”.[111]  Среди членов Европейского совета бытует мнение, что “авторитарное региональное начальство, ведущее гангстерские войны с другими местными начальниками, не только не являются демократами, но и представляют серьезную угрозу демократии. При некоторых обстоятельствах попытки центрального правительства вернуть себе часть из утерянных полномочий могут являться более демократическими процессами”.[112] Очевидно, что при такой точке зрения приход к власти В. Путина и его жёсткая линия в отношении региональной политики, нашли положительный отклик за рубежом. И хотя многие представители Запада не пришли ещё к единой стратегии по поводу России, ясно, что без её участия не возможна всеобщая глобализация. Из этой ситуации только два выхода - либо Россия будет глобальной проблемой, либо Россия становиться деловым партёром. По этому поводу можно привести мнение президента фонда “Этика мира” профессора Ганса Кюнга. “Я часто слышу от деятелей экономики, - говорит он, - что российский кризис в сочетании с кризисом в ЮВА доставил и ещё доставляет им главную заботу. Любой западный банк задается вопросом, может ли он инвестировать в России с надеждой на прибыль. Известно, что многие из них потеряли огромные суммы. Но есть и другой аспект. В Германии или Швейцарии, откуда я родом, очень многие непосредственно заинтересованы в том, чтобы Россия снова жила лучше. Впрочем, и во всем мире заинтересованы, чтобы она снова стала глобальным игроком. У вас на пространствах от Петербурга до Владивостока живут около полутораста миллионов людей. А сегодня, если большой регион живет плохо, плохо и всему миру. Отгородиться нельзя никому, ибо мы более не можем существовать независимо друг от друга”.[113]

2.1.3. При разработке стратегий развития России в начале XXI века необходимо учитывать экономический и геополитический факторы, в максимальной степени, отражающие уникальные преимущества Российской Федерации, как единственной в мире страны имеющей жизненно важные интересы, как в Европе, так и в Азии. С этой точки зрения евразийская стратегия может и должна в наибольшей степени интегрировать приоритеты внутреннего развития Российской Федерации и обеспечивать её роль на международной арене. Россия только вступает в интеграционные процессы, охватившие европейский континент, а Европа сегодня консолидирует под флагом Европейского союза. Начинаются интеграционные процессы и в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Правда, здесь пока делаются первые шаги. Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС) пока не продвинулось дальше деклараций и общих пожеланий.[114] Тем не менее, и здесь возможно появление мощной региональной коалиции. Таким образом, главная задача России, единственной в мире державы, имеющей жизненно важные интересы и физическое расположение в Европе и Азии, не оказаться в изоляции от своих соседей и продолжить процесс интеграции. Выживание и усиление России зависит во многом от желания соседей на Востоке и Западе сотрудничать с Российской Федерацией. Развитие отношений России с современной Европой складывается непросто и характеризуется значительными перепадами. В этих условиях развитие связей на негосударственном уровне и особенно на уровне регионов, субъектов Федерации, авторитет которых не обременён грузом прежних политических противоречий, имеет особое значение для укрепления взаимопонимания и развития сотрудничества на всех уровнях. В ещё полностью не отработанной системе “центр - регионы” произошли положительные сдвиги. Сложные и не всегда возведённые в рамки закона взаимоотношения центра и регионов, тем не менее, за последние несколько лет пришли к единой точки зрения. И правительство Российской Федерации и местное руководство регионов признали один, не подлежащий сомнению, факт: в условиях развивающегося федерализма, вопрос международного и внешнеэкономического сотрудничества непосредственно на территории субъектов Российской Федерации, приобретает всё большее значение.

2.1.4. Географическое расположение России между двумя наиболее динамично развивающимися центрами деловой активности – Западной Европы и Восточной Азии делает страну более привлекательной для иностранных партнёров и у страны есть шанс завоевать ведущее место на мировом рынке услуг, прежде всего, транспортно-коммуникабельных. Но пока следует признать, что сегодня этот потенциал России используется слабо. В 1999 году объём перевозок российских внешнеторговых грузов составил около 600 миллионов тонн, а международных транзитных перевозок через территорию России – примерно 20 миллионов.[115] Следует также отметить, что, не смотря на оптимизм западных экспертов, реальная оценка Западом возможностей Российской Федерации, говорит не в пользу страны. В августе 2000 года сразу три известных рейтинговых агентства мира – Moody’s, Fitch IBCA и Thomson Bank Watch объявили об изменении своей оценки кредитных рисков Российской Федерации. Так, агентство Moody’s повысило рейтинг России до оценки В3, что соответствует определению “недостаточная кредитоспособность”, Fitch IBCA - до определения “высокоспекулятивный уровень, значительный кредитный риск”, а Thomson - до уровня “средний риск”.[116] Рейтинги, не самые положительные для репутации государства. Не менее жесткую позицию в отношении страны заняли и другие рейтинговые агентства. Организация экономического сотрудничества и развития, объединяющая 29 ведущих развитых стран мира, пока отказалась удовлетворить просьбу России по переводу её в пятую категорию стран - получателей экспортных кредитов. До недавнего времени наша страна находилась в седьмой, самой низкой группе. Вопрос о повышении рейтинга России сейчас рассматривается, перескочить шестую позицию она не сможет.[117] Более жесткую позицию заняло рейтинговое агентство Standard & Poor’s. Оно объявило о том, что в ближайшее время не собирается пересматривать долгосрочный кредитный рейтинг России в иностранной валюте (SD), который был присвоен нашей стране после дефолта 17 августа 1998 года. По мнению представителей этого агентства, оценка, соответствующая понятию “частичный дефолт”, может быть пересмотрена только после реструктуризации задолженности нашей страны по третьему траншу Облигаций внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ).[118] На этом фоне следует отметить ещё один факт. Долгосрочный кредитный рейтинг в иностранной валюте у Российской Федерации в целом сейчас ниже даже, чем у некоторых регионов страны[119]. Самые высокие оценки сейчас выставлены Санкт-Петербургу, Самарской области и Москве. Причем, лидером является вовсе не Москва, что можно было бы предположить, учитывая статус этого города в Российской Федерации, а Санкт-Петербург. Северная столица, по мнению аналитиков Standard & Poor’s: “показала подход лидера с точки зрения прозрачности своих финансов”[120]. Город полностью и своевременно выполнял и выполняет свои финансовые обязательства по иностранным кредитам. Весьма успешно администрация города справлялась с этим даже во время кризиса 1998 года. Для Самарской области, значительным преимуществом здесь является очень низкий размер задолженности. По данным на июль текущего года, прямой долг области составлял лишь 3% доходной части регионального бюджета. Для сравнения можно привести показатели по Москве и Санкт-Петербургу, где, по данным представителя Standard & Poor’s, задолженность достигала 50-60% доходов бюджета. И у Санкт-Петербурга, и у Самарской области долгосрочный рейтинг в иностранной валюте зафиксирован на уровне B-. Рейтинг Москвы - CCC+.[121] Столь низкая оценка столицы Российской Федерации объясняется двумя причинами. Во-первых, тем, что в 2000 году столичному правительству предстоит изыскать деньги на погашение долга сразу по двум облигациям, номинированным в немецких марках и итальянских лирах. А вторая причина, по мнению Standard & Poor’s, - слабая прозрачность не только муниципальных финансов, но и долговой политики в целом.[122] В последнее время отмечается некоторое улучшение. Москва стала предоставлять документы по долговой политике города, где оговаривается, как столичное правительство намерено выплачивать свою задолженность, какие меры будут предприниматься, если не удастся рефинансировать долг за счет новых западных кредитов. Далее в рейтинге S&P следует Иркутская область. Это единственный регион, который имеет положительный прогноз относительно своего рейтинга. Она испытывала определенные трудности с погашением задолженности, однако областной администрации удалось договориться с кредиторами до предъявления финансовых претензий, по сути означающих начало процедуры объявления региона банкротом. Последними в рейтинге регионов, заключивших договор с Standard & Poor’s на проведение оценки кредитоспособности, следуют Ямало-Ненецкий округ и Свердловская область. Они смогли реструктуризировать свои долги относительно недавно, и им был присвоен рейтинг CCC- со стабильным прогнозом.[123] Как отмечают эксперты агентства, несмотря на то что в регионах в целом ситуация улучшается, определенные сложности внесли инициативы федерального правительства, реформировавшего бюджетную систему. Так, были введены ограничения региональных заимствований, снижена доля регионов в консолидированных доходах Российской Федерации. И хотя федеральное правительство планирует взять на себя большую часть региональных обязательств по социальному обеспечению, это решит лишь часть проблем бюджетов субъектов Федерации. Последней следует Республика Татарстан, которая по-прежнему находится в дефолте по некоторым долговым обязательствам.[124]

2.1.5. Стоит ли поэтому удивляться, что прислушивающийся к подобным исследованиям, ряд зарубежных стран и международных институтов предпочитает сотрудничать не с Москвой, а именно с российскими регионами. В качестве примеров можно привести сотрудничество с Финляндией. Пограничное сотрудничество через государственную границу между Финляндией и Россией осуществляется на основе Соглашения “о приграничном сотрудничестве” между правительством Финляндии и правительством России о Финляндско-российском сотрудничестве сопредельных регионов, заключённого в начале 1992 года. Соглашением предусматривается сотрудничество в четырёх регионах Северо-Запада России, а именно в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Соглашение, заключённое между Россией и её соседней страной является уникальным, так как компетентными органами, ответственными за осуществление сотрудничество, в нём определены: с российской стороны – администрации соответствующих регионов и с финляндской стороны министерства, а также органы власти регионального и местных уровней. Соглашение охватывает достаточно широкую сферу взаимодействия: экономическое и техническое сотрудничество, культуру, науку и общение учёных, спорт и контакты молодёжи, побратимские связи и совместные проекты технической помощи.[125] В 1995 году Ленинградская область подписала прямые договоры о сотрудничестве с тремя губерниями Финляндии. Принятый в мае 1996 года финским правительством документ под названием “Стратегия Финляндии по сотрудничеству с соседними областями северо-восточной России и балтийскими республиками”, стал ещё одним шагом российского-финской приграничной кооперации.[126]

Также примером может послужить развитие экономического и культурного сотрудничества Японии с Курилами, Сахалином и Приморьем, не смотря на серьёзные территориальные разногласия с Россией в целом.

2.1.6. Итак, роль регионов в мире и тот факт, что Россия претендует на участие в интеграционных мировых процессах, приводит к повышенному вниманию к вопросу развития федерализма в России. 19-20 января 1997 года в Москве под эгидой Совета Федерации состоялась первая Всероссийская научно-практическая конференция “Проблемы и перспективы развития российского федерализма”. Участники конференции констатировали, что, в современных российских условиях, оптимальной системой государственного устройства, способной обеспечить целостность страны и управление политическими, социальными и экономическими процессами  - является федерализм. В принятых конференцией рекомендациях одними из важных аспектов федеральных отношений были признаны международные и внешнеэкономические связи регионов. В своём выступлении 19 января министр Иностранных дел  Е. М. Примаков высказал общее мнение правительства и представителей регионов. Он подчеркнул, что “внешние связи наших регионов превратились в важный канал международного сотрудничества. От этого выигрывают все — и центр, и регионы. Показательны в этом плане контакты субъектов Федерации, органов местного самоуправления с зарубежными партнерами. …Без таких контактов сегодня трудно, если вообще возможно, наполнить реальным содержанием многие договоры и соглашения, заключаемые от имени Российской Федерации”.[127] На конференции обсуждался вопрос об особой роли Федерального Собрания России как органа, который через законотворческую, ратификационную деятельность активно влияет на проведение в жизнь единого внешнеполитического курса государства. Среди достижений регионов во внешнеполитической деятельности были названы визиты за рубеж парламентских делегаций. Отмечалось, что главы администраций, депутаты нередко входят в состав правительственных делегаций, успешно работают в европейских и других международных структурах. Но одним из главных моментов конференции было признание важнейшей роли международных организаций в мировой политике, и того факта, что российский федерализм создаёт наилучшие условия для органичного включения в деятельность различных международных организаций — весьма полезную для всей страны в целом. Этого вопроса коснулся в своём выступлении министр Иностранных дел  Е. М. Примаков: “Совершенно естественно, что развитие сотрудничества, например, с Советом Европы нацелено во многом именно на федеральную проблематику”.[128] В качестве примеров он привёл и две конференции, и действующий с 1995 года разработанный Российской Федерацией, Советом Европы и Европейской комиссией проект РУС-1, направленный на содействие России в совершенствовании функционирования федеральных структур. За этот период более тысячи человек, среди них представители 78 субъектов Федерации, федеральных органов власти, министерств и ведомств, получили возможность детально ознакомиться с проблемами зарубежных федеративных государств, вопросами европейского регионального строительства. Но дело заключалось не только в обмене опытом или подготовке кадров. Впервые стала использоваться практика более широкого использования в интересах российского федерализма возможностей Евросоюза, Европейского банка реконструкции и развития, других зарубежных структур, в том числе представительства которых находятся в России. Пользу от сотрудничества с ними на собственном опыте уже ощутил ряд территорий Российской Федерации. Как общий итог конференции можно вывести тезис, о том, что развитие федерализма должно помочь росту эффективности внешнеполитических и внешнеэкономических акций нашего государства.