Управление социально-экономическим развитием территории на основе маркетингового подхода

1.2 Программно-целевое управление, как основа

социально-экономического развития территории

В современных условиях особую значимость приобретает такая область организационно-управленческой деятельности органов государственной  и муниципальной власти, как стратегическое планирование, охватывающее все сферы социально-экономического развития общества.

Политика государства в экономической  и социальной сфере долгое время  продолжала реализовываться на основе директивного подхода, который недостаточно полно учитывал особенности нового этапа социально-экономического развития страны. В связи с этим в Российской Федерации поэтапно осуществляется переход к формированию политики органов государственной и муниципальной власти на принципах общественного договора, или социального контракта³¹. Необходимость обращения к концепции общественного договора обусловлена тем, что для повышения качества и уровня жизни членов общества социально-экономическая политика государства должна осуществляться в тесном взаимодействии с другими общественными институтами и субъектами экономики.

В современной мировой методологии  управления социально-экономическим развитием общества принципы экономического детерминизма, заложенные А. Смитом в учении об «экономическом человеке», заменяются социо-экономическими, где приоритет отдается не достижению экономических интересов, а обеспечению условий для качественного воспроизводства человеческих ресурсов. В этих условиях наиболее эффективным инструментом государственной политики, реализующей принципы общественного договора и направленной на достижение социального благосостояния в обществе, становится стратегическое планирование социально-экономического развития³².

Поскольку индикатором экономического благосостояния признан уровень национального дохода на душу населения, результативность государственного регулирования экономического благосостояния общества выражается в наиболее эффективном перемещении доходов и ресурсов между индивидами³³. В связи с этим стратегической целью разработки планов социально-экономического развития является достижение экономической оптимальности общественной системы. Стратегическое планирование, реализуя на практике концепцию общественного договора, направлено на повышение эффективности деятельности органов власти и местного самоуправления, улучшения качества бюджетных услуг, оказываемых населению³⁴.

Целевые программы являются составной  частью системы общенациональных стратегических документов, которая на федеральном  уровне включает:

– концепцию долгосрочной стратегии  социально-экономического развития России;

– среднесрочную стратегию развития Российской Федерации (среднесрочную Программу социально-экономического развития);

– отраслевые стратегии и национальные проекты;

– среднесрочный стратегический план развития страны на 3 года.

Предполагается, что систему регионального  стратегического планирования должен составлять аналогичный перечень планово-прогнозных документов, однако большинство регионов ограничивается следующими стратегическими планами и прогнозами:

– концепцией долгосрочной стратегии  развития региона, которая необходима для того, чтобы региональные среднесрочные документы были согласованы с долгосрочной перспективой развития региона, а также для того, чтобы планы регионального развития были увязаны с национальными приоритетами и учитывали ориентиры федеральных отраслевых стратегий;

– среднесрочной программой социально-экономического развития региона;

– трехлетним стратегическим планом региона. Для организации практической работы по реализации стратегического  плана региона и его увязки с бюджетом целесообразно использовать ежегодный оперативный план по реализации стратегии на очередной финансовый год³⁵.

Ключевыми понятиями, устоявшегося в  отечественной и мировой экономической  науке словосочетания, программно-целевое  управление, являются термины «программа»  и «цель». Четкой трактовки данного словосочетания нет и быть не может, так как оно аккумулирует в себе социально-экономические, философские, управленческие категории.

Программа (от греч. program та — публичное  объявление, предписание, распоряжение) в широком понимании означает общность запланированных, намеченных к последовательному выполнению действий, шагов, процедур, связанных между собою одной общей проблемой.

Цель как универсальное  понятие означает мысленно представляемый, ожидаемый, намеченный результат направленных действий. В то же время цель есть мотив осуществления деятельности и средство интеграции отдельных действий, составляющих деятельность, в единую целостную систему³⁶.

Соединение терминологических  единиц «программа» и «цель» приводит к образованию категории «программно-целевая деятельность», а также её производных: «программно-целевые методы», «программно-целевое управление», «целевые программы». Таким образом, программно-целевое управление образует собой комплекс действий, в котором первостепенную роль играет цель деятельности, связывая все элементы программных действий в единый организованный процесс - в программу.

Анализируя различные подходы  ученых к определению понятия  «программно-целевого метода» можно  конкретизировать понятие «программно-целевое  управление» как метод, при  котором система управления ориентируется на достижение определенного конечного результата социально-экономического развития региона в логике поэтапного действия: формирования дерева целей, разработки адекватной исполняющей программы, механизма ее реализации, системы ее последующего мониторинга, оценки и корректировки³⁷.

Таким образом, программно-целевая  деятельность представляет систему  намечаемых, подлежащих осуществлению  мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели³⁸.

Стратегические планы региона  включают в себя перечень целевых  программ, направленных на решение  конкретных проблем социально-экономического развития и способствующих достижению поставленных целей. Специфика регионального  стратегического планирования исходит из разграничения функций по организации стратегического планирования между различными уровнями власти и заключается в делегировании организующих полномочий региональным органам власти по решению социально-экономических проблем развития субъекта Российской Федерации³⁹. По содержанию региональное стратегическое планирование – это, прежде всего, определение целей и задач региона, разработка сценария развития региона, определение стратегии и направлений достижения намеченных целей. При этом специфическими задачами регионального стратегического планирования являются: обеспечение высокого качества жизни и социальной безопасности населения региона; обеспечение предсказуемости, сбалансированности и устойчивости социально-экономического развития региона; повышение инвестиционной привлекательности региона; обеспечение конкурентоспособности региона в целом и конкурентоспособности отдельных видов экономической деятельности.

Особая роль целевых программ в  системе стратегического планирования регионального развития определяется тем, что механизмы рыночной экономики неспособны мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для обеспечения социальной безопасности и удовлетворения экономических интересов членов общества. Рынок успешно решает задачи рационального использования ресурсов, однако трудности возникают, например, при инвестировании значительных их объемов в проекты с длительными сроками окупаемости или в проекты социального назначения, не имеющие явно выраженного экономического эффекта⁴⁰. Важность разработки целевых программ для решения проблем социально-экономического развития на региональном уровне обусловлена тем, что они выступают как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов, что позволяет заменить планирование от достигнутого - планированием от желаемого результата и повышает действенность планирования. При этом в ходе программного управления решаются такие проблемы, которые в силу своих особенностей не могут быть реализованы только усилиями коммерческих структур, региональных государственных органов или органов местного самоуправления.

Роль программно-целевого метода в  реализации стратегии социально-экономического развития региона состоит в выявлении  совокупности проблем и системы целей развития того или иного объекта или сферы хозяйства и жизнедеятельности региона; в разработке и реализации всего комплекса мероприятий, необходимых для достижения этих целей⁴¹, т.е. собственно целевых комплексных программ; а также в объединении и координации ресурсов и возможностей предприятий, территориальных и центральных органов для решения региональных задач. При этом целевые программы в региональном стратегическом планировании обеспечивают трансформацию целевых ориентиров социально-экономического развития региона в конечные цели деятельности органов управления реализацией программ.

Программа как особая разновидность  планового документа имеет четкую целевую ориентацию всех составляющих ее мероприятий и характеризуется  определенными конечными результатами. Сущность программно-целевого метода планирования и управления как инструмента достижения стратегических целей развития региона рассматривается с точки зрения организационного, процессного и системного подходов⁴².

Цели и задачи территории, а также их иерархию, как правило, можно увидеть в стратегии развития территории (стратегический план) или иных программных документах. Используя эти же документы можно достаточно легко составить дерево целей для конкретной территории.  В наиболее общем виде дерево целей региона можно представить следующим образом (Рис. 1)

Рисунок 1. Дерево целей «Формирование  конкурентоспособности региона»

На рисунке наглядно показано, что цели первого уровня - это наиболее важные, стратегические цели, цели второго и последующих уровней - это цели более низкого порядка, но не менее важные, т.к. именно реализация целей более низкого порядка обеспечивает реализацию главной наивысшей цели.

С точки зрения организационного подхода  рассматриваются социально-психологические  аспекты программно-целевого планирования, методы и стили управления, построение эффективных организационных структур, формирование системы сбалансированных показателей. Данный подход имеет большое значение для теории государственного менеджмента, поскольку позволяет адаптировать накопленный опыт корпоративного управления с учетом специфики государственных функций.

В рамках процессного подхода целевое  программирование рассматривается как последовательность процессов анализа, прогнозирования, организации и мотивации, контроля и регулирования деятельности объектов планирования. Целевые программы составляются на весь период, необходимый для реализации поставленных целей, с выделением плановых периодов и основных этапов осуществления.

Наиболее распространен системный  подход, в рамках которого проблема социально-экономического развития, подлежащая решению, рассматривается как совокупность взаимосвязанных элементов, имеющая вход (ресурсы), выход (конечный результат), параметры состояния, прямую и обратную связь с внешним окружением. Данный подход предполагает использование формализованных методов для разработки адаптационных стратегий развития объекта планирования.

Принимая во внимание роль целевых  программ в стратегическом планировании регионального развития, считаем  возможным предложить следующую  систему принципов организации  регионального программно-целевого планирования:

– принцип обеспечения социального благосостояния общества, заключающийся в максимально полном удовлетворении интересов его членов при существующих ресурсных ограничениях;

– принцип основательности, заключающийся в том, что методология программного подхода должна быть научно обоснована, а основные положения программы должны учитывать ситуацию, сложившуюся в проблемной области, и основываться на прогнозе дальнейшего развития данной области;

– принцип иерархичности, предполагающий подчинение конкретных целей воздействия  на проблемную область стратегическим целям развития, целей развития отдельных территорий и регионов – общенациональным, а также сочетание приоритетов отраслевого и регионального развития;

– принцип сбалансированности, означающий, что отдельные мероприятия программы  должны быть увязаны по ресурсам, срокам и исполнителям с учетом взаимовлияющих факторов, что в конечном итоге должно приводить к мультипликации эффекта от их реализации;

– принцип измеримости, означающий, что необходимо использование количественных индикаторов для оценки современного состояния проблемной области, затрат ресурсов на реализацию программы и эффективности программных мероприятий, а для оценки результативности мероприятий, не имеющей прямого количественного выражения, необходима разработка методики косвенного учета конечного эффекта;

– принцип гибкости, подразумевающий  динамическую реакцию органов, ответственных  за реализацию мероприятий, на изменения  во внешней и внутренней средах программы  и оперативное реагирование с  целью сохранения адекватности и  целостности разработанного документа;

– принцип непрерывности, встраивающий возможности программно-целевого метода в механизм распределения финансовых ресурсов на основе скользящего среднесрочного бюджетирования⁴³.