Совершенствование деятельности районного отдела вневедомственной охраны по охране имущества собственников

     В середине XIV века проводится земская  реформа. Крестьяне и жители городов  получили право избирать из своей  среды старост (излюбленных голов), а также лучших людей - целовальников (они целовали крест и давали обещание «верной службы»).

     Эпоха преобразований Петра I коснулась и  охранного дела. Примечательно, что  именно в то время появился термин «полиция». Назначив «для лучших порядков», как гласил указ, генерал-полицмейстера Санкт-Петербурга (им стал генерал-адъютант Девиер), Петр I лично участвовал в написании так называемых «Пунктов, данных санкт-петербургскому генерал-полицмейстеру». В них был определен круг задач, в том числе охранных, и они были опубликованы, дабы «никто неведением не оправдывался». Для охраны дворов определялись караульщики, которые должны были по ночам ходить с трещотками. Кроме того, специальные команды должны были охранять дома, лавки, мастерские, склады… Для охраны фабрик, заводов, бурный рост которых начался в эпоху Петра, создавались специальные охранные подразделения и полностью обеспечивались владельцами фабрик и заводов, но подчинялись военной администрации. Специальные команды сопровождали ценные грузы. Эти подразделения и явились прообразом современной вневедомственной охраны.

     В эпоху правления Екатерины II было проведено значительное упорядочение охранной службы - вышел «Устав благочиния», который утверждал в городах управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в уездах - городничими. Город разделялся на части (200-700 дворов), во главе которых стояли частные приставы. Части делились на кварталы по 50-100 дворов, их возглавлял квартальный надзиратель. У него был помощник - квартальный поручик. Непосредственно за порядком на улице наблюдал будочник.

     Следующий этап развития связан с началом царствования Александра I. В 1802 году создано Министерство внутренних дел. Изменение земельных отношений и отмена крепостного права вызвали новую реорганизацию охранных структур. На протяжении 60-70-х годов XIX века правительство приняло ряд мер по увеличению численности охранных структур и улучшению ее кадрового и профессионального состава. В период Столыпинских реформ принято решение об усилении сельской стражи. Этим отрядам придавались подразделения жандармерии, которым вменялось в обязанность заниматься профилактикой преступности, вести следственные действия.

     Юридически  полиция Российской империи прекратила свое существование 11 марта 1917 года, когда  Временное правительство издало постановление об упразднении Департамента полиции. Однако правители «демократической России» на время существования февральского режима так и не сумели создать систему правоохранительных органов. 28 октября 1917 года орган новой власти - НКВД (Народный комиссариат внутренних дел) - распространил постановление «О рабочей милиции» [19].

     На  местах стали создаваться вооруженные  группы под различными названиями: «специальные отряды охраны», «отряды порядка и охраны», «охранные дружины», «рабочие дружины» и т.д. Повседневная жизнь вскоре показала нереальность такого подхода к организации охраны предприятий. Дисциплина в рабочих отрядах была низкой, специалистов-организаторов службы не было, поэтому хищения, воровство, разбазаривание ценностей, разбойные нападения были в те годы обычным делом. В такой обстановке остро встал вопрос о создании штатных государственных охранных структур.

     Впервые функция охраны собственности была передана органам Государственной  безопасности в 1919 году, когда декретом ВЦИК [18] было утверждено положение НКВД РСФСР о создании железнодорожной и водной милиции. Предпосылкой для подготовки такого документа послужил вал хищений, который в то время не могли сдержать никакие другие формы и методы охраны.

     В октябре 1922 года в качестве платежной  единицы вводится червонец, ставший  твердой устойчивой валютой вызвавший необходимость усиления охраны фабрик государственных знаков и мест хранения государственных ценностей. Выполнение этой задачи было возложено на Отряд особого назначения отдела Государственного политического управления (далее- ОГПУ), сформированный в апреле 1923 года.

     В это же время на повестку дня встает вопрос о создании в стране единообразной  охраны государственного достояния - фабрик, заводов, горных приисков и других объектов, а так же лавок и магазинов. Состоявшееся в конце 1923 года при Народном комиссаре внутренних дел РСФСР межведомственное совещание единогласно высказалось за целесообразность ведомственной вооруженной охраны. В соответствии с постановлением Советом народных комиссаров от 6 февраля 1924 года НКВД (Народный комиссариат внутренних дел) о согласованию с заинтересованными наркоматами и ведомствами издал Положение о ведомственной милиции [17]. Была создана ведомственная милиция (горно-приисковая, промысловая, фабрично-заводская, ярмарочная, портовая и т.д.), на которую возлагалась охрана государственных предприятий и учреждений, обеспечение правопорядка, проведение дознания по преступлениям, совершенным на обслуживаемой территории. Ее деятельность организовывалась на договорных началах с администрацией охраняемых объектов.

     В результате указанной деятельности правительства к 1925 году система  охраны государственного достояния  включала:

     - войска внутренней охраны ОГПУ  охраняли особо важные государственные  объекты;

     - военизированная охрана и другие;

     - ведомственная милиция и ведомственная сторожевая охрана.

     Такая система охраны действовала вплоть до 1952 года, модернизируясь лишь в части  реализации своих функций, но не затрагивая источника своего финансирования - государства. Сложность в выделении  достаточных средств на содержание такой системы охраны, в первую очередь, объективно вынудило правительство СССР искать новые формы обеспечения охранной функции государства. Так, 29 октября 1952 года Совет Министров СССР принимает Постановление «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и мерах по улучшении дела организации охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств»[16].

     Этим  актом было установлено, что при  органах милиции в республиках, краевых и областных центрах, а также в крупных городах республиканского, краевого и областного подчинения создается вневедомственная наружная сторожевая охрана, в обязанности которой входит охрана мелких торговых и хозяйственных объектов, независимо от ведомственной принадлежности. Данное Постановление, по своей сути, и положило начало созданию вневедомственной охраны.

     За  время своего существования служба вневедомственной охраны прошла ряд  этапов развития, характеризуемых появлением новых видов вневедомственной охраны: сторожевой, военизированной, милицейской.

     Проведение  в жизнь упомянутого выше Постановления  позволило на 30% уменьшить численность  сторожевой, соответственно сократить  расходы на их содержание, направить  на строительство, в промышленность и другие отрасли народного хозяйства высвободившихся работников охраны, несколько повысить надежность охраны объектов, сократить кражи и хищения, улучшить условия труда сторожей.

     Дальнейшим  шагом по пути повышения надежности охраны товарно-материальных ценностей, сокращения численности сторожевого состава и удешевления ее содержания явилось принятие Советом Министров СССР постановления от 24 января 1959г. № 93-42 «Об упорядочении охраны предприятий, организаций и учреждений» [15]. В нем вместо многочисленных видов охраны предусматривалось установление двух видов охраны: военизированной и сторожевой.

     Во  исполнение этого документа были приняты Положения о вневедомственной и ведомственной охране, определившие основные направления деятельности, их права и обязанности, а также взаимоотношения с собственниками.

     Следующим этапом развития вневедомственной охраны стало Постановление Совета Министров  РСФСР от 18 мая 1962 № 670 [14], поставившее перед вневедомственной и ведомственной охраной новые задачи по внедрению технических средств охраны.

     Отметим, на данном этапе вопросы промышленного  производства технических средств  охраны решались каждым ведомством самостоятельно. Это приводило, с одной стороны, к неоправданным затратам на их создание и, с другой стороны, ограничивало область применения разработанных образцов средств охранной сигнализации.

     В целях устранения отмеченных и других недостатков Совет Министров  СССР Постановлением от 8 февраля 1965г. № 76-30 [13] наметил меры, в корне изменяющие основное направление в организации охраны. Если вневедомственная сторожевая охрана при органах милиции до этого обеспечивала охрану мелких промышленных предприятий и организации, а также хозяйственных, административных и других объектов, то в соответствии с вышеназванным Постановлением помимо указанных объектов на нее возлагалась охрана предприятий, строек, учреждений и организаций в городах, рабочих поселках и районных центрах, за исключением объектов некоторых министерств и ведомств. Постановление поставило задачу обеспечение полной сохранности государственного имущества при неуклонном сокращении расходов на содержание охраны.

     В 1964-66 годах в порядке эксперимента с разрешения Совета Министров союзных  республик в некоторых городах  страны взамен сторожевой охраны была введена милицейская охрана объектов. Преимущество такой охраны по сравнению со сторожевой было бесспорно, т.к. вооруженный работник милиции, находясь на посту (маршруте), осуществляет охрану не только объектов, но и общественного порядка и обеспечивает борьбу с преступностью. Охрана объектов подразделениями милиции себя оправдала.

     С 1970 года в практике деятельности милицейской  охраны стал использоваться специфический  вид охраны - охрана с помощью  пультов централизованного наблюдения. В 1980 году под вневедомственную охрану начали передаваться банковские учреждения. В 1985 году часть объектов, охраняемых так называемой «ведомственной милицией», перешла также под вневедомственную охрану.

     Надо  отметить, что процесс становления  службы был непростым. Вневедомственная охрана с самого начала существовала на принципах самоокупаемости и вставала на ноги собственными силами. А все денежные средства, согласно действующей на тот момент нормативной базе, в случае неполного использования на конец года, уходили в бюджет. Только с выходом постановления Правительства Российской Федерации от 4 августа 1992 года № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» [6] служба за считанные годы по оснащению и кадровому составу стала одним из сильнейших милицейских подразделений, так как с этого времени все остатки финансовых средств в конце года не сдавались в бюджет, а оставались внутри службы на ее развитие. Принятие указанного постановления создало правовую базу, позволяющую на основе кадрового, технического и экономического потенциала осуществлять более эффективное влияние на обеспечение сохранности имущества собственников, повысить вклад службы в борьбу с преступностью.

     В 2004 году в Министерстве внутренних дел Российской Федерации началось реформирование, и в первую очередь оно коснулось вневедомственной охраны. Основными целями реформирования являлись перевод на сметно-бюджетное финансирование подразделений вневедомственной охраны, изменение организационно-правовых форм подразделений, осуществляющих иную приносящую доход деятельность, сокращение договоров на охрану стационарными милицейскими постами коммерческих организаций [9].

     В ходе кардинальной реорганизации, которая  проводилась поэтапно в течение  года, служба вневедомственной охрана уже в начале 2004 года перешла на сметно-бюджетное финансирование, а на базе Главного управления вневедомственной охраны МВД России были созданы Департамент государственной защиты имущества и Центр оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны МВД России.

     В результате дальнейшего реформирования служба разделилась на две составляющих: во вневедомственной охране остались только милицейские функции, остальные  перешли к новой структуре, о  которой с самого начала заговорили как о сильном конкуренте на рынке охранных услуг. Это Федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» МВД России, создание которого стало первой масштабной реорганизацией не только в МВД, но и в органах исполнительной власти.  

     1.2 Задачи и функции вневедомственной охраны ОВД в свете существующего законодательства 

     Конституцией  РФ устанавливается верховенство прав и свобод человека, признание, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства. Каждый вправе иметь имущество  в собственности, все формы собственности признаются и защищаются равным образом (ст. 2, 8, 35 Конституции РФ [1]).

     Учитывая  постоянно возрастающее количество имущественных преступлений в стране, проблема защиты имущества является весьма актуальной. По данным Главного информационно-аналитического центра МВД России [29], число зарегистрированных за последние годы краж составило (в скобках приводится процентное соотношение от общего числа учтенных преступлений): в 2007 г. - 1 150 772 (35,7%), в 2008 г. - 1 276 880 (34,1%), в 2009 г. - 1089936 (34,2%). По самым заниженным оценкам, с учетом латентности число посягательств на чужое имущество ежегодно превышает 5 млн. правонарушений.

     Реализация  права защиты имущества состоит в формировании концептуальных основ осуществления государственной политики в сфере защиты имущества и обусловлена решением комплекса взаимосвязанных задач правового, социального и технического характера. В связи с этим большое значение приобретает прежде всего деятельность государственных структур в обеспечении имущественной безопасности. Под имущественной безопасностью понимается состояние защищенности имущества правовыми, организационными, специальными, инженерно-техническими, воспитательными, предупредительными и другими мерами от противоправных посягательств[33, C.17].