Дефицит бюджета и государственный долг

   После объявления первого дефолта (в 1991 г.) был выбран наиболее простой принцип рационирования платежей по суверенному долгу. По многим кредитным соглашениям, подписанным ранее, шла прямая поставка товаров, из которых примерно 80% занимало зерно, и кредиторы, не получившие платежей, отказывались от обязательств по поставке. Происходило это в тот момент, когда проблема продовольствия воспринималась исключительно остро – всерьез обсуждалась вероятность голода. Поэтому обязательства перед основным поставщиком зерна – США – осуществлялись в полном объеме. При этом кредиторам Западной Европы, в первую очередь Германии, не платили практически ничего. Фактически платежи 1991 – 1992 гг. складывались из платежей по американским кредитам и платежей по облигациям, выпущенным Внешэкономбанком СССР (ВЭБ выпустил еврооблигации в 1988 – 1990 гг.). На этом фоне каждые три месяца делегация Российской Федерации проводила переговоры с Парижским клубом кредиторов, на которых пыталась объяснить суть кардинальных преобразований, происходящих в России, и обосновать свою неплатежеспособность. В свою очередь, кредиторы надеялись на постепенное разрешение долгового кризиса и каждые три месяца объявляли о том, что они предоставляют России очередную трехмесячную рассрочку.

   Однако  проведенные затем по результатам  переговоров реструктуризации позволяли  лишь незначительно изменить профиль  выплат, сохраняя значительную потребность в рефинансировании долга за счет новых займов (в частности кредитов МВФ). Следует отметить, что теоретически смысл кредита МВФ «stand-by» странам с переходными экономиками, предоставленного на тот момент России, обычно заключался в формировании определенного финансового резерва, а не в его использовании. В России выданный кредит активно использовали с самого начала, в том числе на осуществление долговых выплат. Правда, наряду с этим прилагались усилия по выполнению программы МВФ, что и позволило в результате провести переговоры о полномасштабной реструктуризации долгов перед Парижским и Лондонским клубами кредиторов.⁴⁶

   Проведенная реструктуризация на время ослабила долговую нагрузку, но отказ от инфляционной политики вскоре потребовал увеличения объемов заимствований на покрытие государственных расходов. В результате стал бурно развиваться рынок внутреннего долга, резко увеличились заимствования на внешних рынках. Сам по себе рост заимствований и развитие долговых рынков могли бы содействовать росту экономики, однако отсутствие единой эффективной политики управления долгом привело к тому, что спустя всего несколько лет после первой реструктуризации советских долгов теперь уже Россия была вынуждена объявить дефолт по внутреннему и частично по внешнему долгу. Одной из основных проблем, вызванных отсутствием системы управления государственным долгом, стало крайне неравномерное наращивание объема обязательств, которое, в свою очередь, вело к образованию «пиков» платежей – высоких нагрузок по обслуживанию долгов на экономику.⁴⁷

   Антиинфляционные  меры, предпринятые в 1995 – 1996 гг., временно улучшили макроэкономическую ситуацию, однако резкое снижение темпов инфляции и рост реального курса рубля не были подкреплены сокращением бюджетного дефицита. Накопленный с 1996-го по 1998 г. первичный дефицит бюджета создавал предпосылки для возникновения нового денежного навеса колоссальных масштабов. Ограниченное предложение ликвидности как следствие жесткой монетарной политики и слабости банковской системы, политическая неопределенность в преддверии президентских выборов не позволили значительно снизить реальную процентную ставку, напротив – наблюдался рост ставок, приводивший к росту доходности государственных ценных бумаг на внутреннем рынке. Рост стоимости обслуживания долга сопровождался проблемами фискального характера, что приводило к дальнейшему росту внутреннего (часто краткосрочного) долга. Для расширения емкости рынка ГКО-ОФЗ, повыше-ния его ликвидности и снижения стоимости заимствований власти приняли решение о широком доступе на российский рынок нерезидентов. Приход иностранных инвесторов действительно позволил значительно сократить стоимость обслуживания внутреннего долга и стабилизировать его накопление, однако наличие устойчивого дефицита бюджета и слабое налоговое администрирование не позволяли добиться более существенных сдвигов: долг, накопленный в период высоких ставок, требовал постоянного рефинансирования, дефицит бюджета также нуждался в новых источниках финансирования.

   Страна  оказалась не готова к массированному притоку иностранного капитала; «горячих» или «быстрых» денег было достаточно, но долговая проблема усугублялась. Фактически валютно-финансовый кризис 1998 г. стал в первую очередь кризисом ликвидности, которого можно было бы избежать путем пересмотра структуры долга. Существовавшая структура заимствований в указанный период была направлена не на уменьшение бюджетных рисков и стоимости обслуживания, а на выполнение обещаний правительства по выплатам заработной платы и на прочие нужды.

   В результате просчетов политики правительства  в отношении ГКО произошла дестабилизация финансового рынка. В итоге дефицит федерального бюджета в 1998 г. был полностью профинансирован за счет иностранных источников, а степень зависимости бюджетного процесса от внешнего финансирования переросла все разумные пределы⁴⁸. В результате, в августе 1998 г. Россия испытала на себе последствия сразу нескольких кризисов: фискального, валютного и долгового. Крайне негативных последствий последнего, явившегося своего рода детонатором событий, можно было избежать при систематической работе в области управления государственным долгом.

   Таким образом, долговая политика, проводившаяся  в СССР и России в 1980-х и 1990-х гг., носила, в известной степени, вынужденный характер. Власти в силу определенных причин, прежде всего политических, оказались не в состоянии привести расходы госбюджета в соответствие с доходами. В советское время это было связано с жесткостью плановой экономики, в период становления российского государства – с объективными экономическими проблемами, сопровождавшими процесс трансформации экономической системы, и с отсутствием программы и опыта в проведении экономических преобразований. В период активных заимствований российские власти рассчитывали на временный характер заимствований, необходимых для решения краткосрочных проблем ликвидности. Видимо, предполагалось, что заемные средства, со временем преобразуемые в инвестиции, могут сами по себе стать катализатором экономического роста. Но основная проблема здесь состояла в отсутствии политики управления долгом. При существовании в России налаженной системы управления долгом и заемные средства могли быть использованы более эффективно, и ни одна из допущенных правительством ошибок в области использования долга не стала бы критической.

   Отличительная черта политики России по урегулированию долговых проблем в 1990-е гг. заключалась еще и в том, что она проводилась с позиций, предполагающих постепенную интеграцию России в мировую экономику в качестве равноправного партнера. Это означало поиск путей конструктивного взаимодействия с международными финансовыми организациями – Группой 7, МВФ и МБРР; урегулирование отношений с партнерами по СНГ относительно обязательств по советскому внешнему дол-гу; реструктуризацию долгов бывшего СССР на основе соглашений с Парижским и Лондонским клубами кредиторов; налаживание отношений с другими кредиторами; выпуск еврооблигаций и другие мероприятия по управлению внешним долгом.

   В течение 1990-х гг. правительство занималось в основном проблемами урегулирования внешнего долга, которые относятся  к разряду тактических и означают изыскание путей выхода из конкретной кризисной ситуации. Основным, а порой и единственным методом управления государственным долгом были меры антикризисного характера, направленные на снижение текущей нагрузки на бюджет. Практически полностью исключались широко используемые в мировой практике методы активного управления долгом (выкуп, обмен, и т. д.). Проблемы решались по мере возникновения; влияние же долговых аспектов на общую макроэкономическую ситуацию учитывалось только в краткосрочной перспективе.

   Российская  система управления долгом на протяжении 1990-х гг. практически не модифицировалась в отличие от многих развитых и развивающихся стран. Но тем не менее осуществленные в рамках такой системы целенаправленные меры позволили решить ряд важнейших задач. Были нормализованы отношения России с подавляющим большинством иностранных кредиторов, сформированы и начали своевременно исполняться новые графики платежей по погашению и обслуживанию задолженности по кредитам, предоставленным не только России, но и бывшему СССР. Был создан соответствующий мировым стандартам (по техническому уровню и программному обеспечению, но не по показателям ликвидности) рынок рублевых государственных ценных бумаг, восстановлен доступ Российской Федерации на мировой финансовый рынок. Ужесточение фискальной дисциплины, рост налоговых поступлений в федеральный бюджет, превышение его доходов над расходами, а также договоренности, достигнутые с рядом кредиторов о реструктуризации и списании части задолженности бывшего СССР, не только позволили отказаться от крупных и дорогих заимствований, но дали возможность уменьшить абсолютные и относительные размеры государственного внешнего долга (приложение.табл 22).

   За  последние годы ситуация в долговой сфере России принципиально поменялась. Погашен долг перед МВФ и Парижским клубом кредиторов, активно идет работа по переоформлению задолженности официальным кредиторам – не членам Парижского клуба и коммерческой задолженности.

   В настоящий момент отмечаются и существенные изменения в сфере управления долгом России. Действия Правительства  Российской Федерации и Министерства финансов постепенно начинают выходить за рамки краткосрочных, тактических мер, понимание важности скорейшего освоения современных подходов к безопасному управлению суверенной задолженностью находят все большее число сторонников в структурах российской федеральной власти. Проводимые мероприятия включают не только меры по «удлинению дюрации» портфеля долговых обязательств с целью минимизации нагрузки на федеральный бюджет, но и по сокращению в долговом портфеле доли нерыночных долговых обязательств, созданию единой системы учета долговых обязательств (как внутреннего, так и внешнего долга), снижению общего объема внешнего долга (за счет использования благоприятных условий мировых рынков), хеджированию возможных рисков валютной и процентной структуры портфеля государственных долговых обязательств и т. д. Определены ограничения по государственным заимствованиям субъектов Российской Федерации и муниципальным заимствованиям.

   Основные  положения долговой политики на 2007 – 2009 гг. включали в себя новейшие технологические подходы к решению долговых проблем, присущие мировому долговому менеджменту. Правительство включало долговую политику наряду с трехлетним финансовым планом и налоговой стратегией в число обязательных элементов бюджетного процесса, т. е. показатели долговой политики теперь утверждаются наряду с доходами и расходами федерального бюджета, а финансирование расходов по обслуживанию государственного долга должно быть по замыслу Минфина России увязано с достижением определенных долговых показателей: снижением его размера по отношению к ВВП, замещением внешнего долга внутренним, сокращением нерыночной части долга (именно поэтому ос-новное внимание правительства было сосредоточено на досрочной выплате долга Парижскому клубу кредиторов – неторгуемого и дорогостоящего долга). В частности, проект долговой политики на 2007 – 2009 гг. предусматривал снизить объем государственного долга с 16,8 до 12,4% ВВП. Но в результате проведенных переговоров с кредиторами Россия уже в 2006 г. погасила весь долг Парижскому клубу кредиторов, снизив отношение государственного долга к ВВП до 9%.⁴⁹

      В настоящее время прогноз основных показателей социально-экономического развития значительно ухудшился по сравнению с тем, что ожидалось в середине 2008 года.

      На  фоне ухудшения ситуации приходится пересматривать параметры бюджетной  системы. Но если в части доходов  происходит объективное  их сокращение, то по расходам ситуация иная. В условиях кризиса обязательства не просто сложно сокращать – их приходится увеличивать, чтобы поддержать ослабленную экономику и незащищенные категории граждан.

      В сложившихся условиях Федеральным  законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ было отменено действие закона о бюджете  на плановый период 2010-2011 годов, а параметры бюджета на 2009 существенно скорректированы. В результате в номинальном выражении объем доходов федерального бюджета в 2009 году был сокращен по сравнению с изначально запланированным на 38,6%, а расходы федерального бюджета - выросли на 7,4% или с 9,03 трлн. рублей до 9,69 трлн. рублей.

      Исходя  из текущей оценки 2009 года, доходы бюджета  будут еще меньше на 2,3%, а расходы  вырастут дополнительно на 3,0% - до 9,98 трлн. рублей.⁵⁰

      В 2010-2012 годах предполагается снижение доходов федерального бюджета с 17,1% к ВВП в 2009 году до 15,7% в 2010 и 2011 годах, с дальнейшим снижением в 2012 году до 15,5% к ВВП. В номинальном выражении в 2010-2012 годах планируется рост доходов в среднем на 7% в год.