Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

              При отсутствии возможности устроить ребенка в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта РФ, соответствующий орган исполнительной власти направляет сведения о ребенке в Министерство общего и профессионального образования РФ для учета в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью.

              В случае изменения правового статуса ребенка (усыновлении, восстановлении родителей в родительских правах) сведения об этом направляются соответствующими органами исполнительной власти субъекта РФ в недельный срок в Министерство общего и профессионального образования.

              Министерство образования ведет учет детей, осуществляет их подбор для лиц, желающих взять ребенка на воспитание в семью, выдает направление в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ для посещения ребенка, решает вопрос о передаче ребенка на воспитание в семью. Кроме того, Министерство предоставляет сведения соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, имеющиеся в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Данная информация предоставляет гражданам РФ, ставшим кандидатами в усыновители, опекунам (попечителям), приемным родителям, а также иностранным гражданам  или лицам без гражданства, изъявившим желание усыновить ребенка, сведения о детях, которые могут быть переданы в семью на воспитание. При отсутствии возможности передать ребенка в семью закон допускает его направление в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные, социальной защиты и т. п.). Такая форма устройства ребенка не снимает с органа опеки и попечительства обязанности подыскать для него усыновителей, опекунов, попечителей или приемных родителей.

              До определения конкретной формы устройства ребенок может временно проживать в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, социальном приюте для детей и подростков, центре помощи детям, оставшимся без попечения родителей. Предоставление временного приюта в специализированных учреждениях социального обслуживания несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, является бесплатным.

              Несмотря на достигнутый опыт устройства детей-сирот на воспитание в семью, в Российской Федерации около 186,1тыс. детей-сирот, по данным, предоставленным П.В. Алексием,[19] находятся в детских домах, школах-интернатах, домах ребенка и приютах. Количество детей, оставшихся без попечения родителей, ежегодно возрастает. В целях более эффективного решения этой проблемы деятельность органов государственной власти направлена на развитие прежде всего семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Новой для семейного законодательства РФ является форма устройства детей на воспитание в приемную семью. С конца 80-х годов предпринимаются попытки создания детских домов семейного типа. Семейный кодекс РФ 1996г. закрепил законодательно порядок  образования и функционирования приемной семьи.

              В ряде субъектов РФ в качестве эксперимента вновь внедряется ранее известная в России форма семейного устройства детей, оставшихся без родительского попечения, - патронатное воспитание.  Патронат над детьми существовал в дореволюционной России. В СССР  патронат над детьми предусматривался в виде формы передачи их на добровольных началах на воспитание в семью. Это, по мнению О.А. Кабышева, регулировалось как довоенным союзным законодательством, так и нормативными актами военного времени.[20] Порядок и условия устройства органами опеки и попечительства ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью патронатного воспитателя в настоящее время законодательно урегулирован постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009г. №423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан». Правила заключения договора об осуществлении опеки и попечительства «в отношении несовершеннолетнего подопечного устанавливают порядок и сроки заключения органом опеки и попечительства с опекуном или попечителем договора об осуществлении опеки и попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного на возмездных условия, в том числе договора о приемной семье, о патронатной семье». Долгожданная норма принята, но по нашему мнению это требует детального изучения и разработки.  

              Сейчас используются все возможные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. К ним относятся не только те, которые прямо указаны в ст. 123 СК РФ.  Идет постоянный поиск. Примером может служить постановление Правительства РФ от 19 мая 2009г. «О временной передаче детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации». Конечно, «временная передача детей не является формой устройства ребенка в семью, а, значит, не прекращает прав и обязанностей органов опеки и попечительства в отношении этих детей». С одной стороны этот документ несет положительное начало: узаконивает «гостевой режим» детей. С другой стороны сложно предположить последствия такой передачи детей в семью. Возможны психологические травмы, ведь с детьми нужно вести себя так, чтобы они поняли, что это временное пребывание в семьях. Впервые узаконена возможность брать ребенка даже в тех случаях, если жилое помещение не признается благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта. При этом можно брать ребенка в дневные часы, выехать с ребенком на отдых с предъявлением соответствующей путевки. И здесь же возникает вопрос: а как можно будет проверить такое пребывание органам опеки и попечительства? Значит, по нашему мнению, принятое постановление требует доработки, исходя из интересов ребенка. Но в любом случае – это прогресс, дающий возможность обратиться с просьбой о подборе ребенка для гостевого, то есть принятие даже такого закона – это большой шаг вперед. Такое знакомство с детьми, переданных на воспитание в приемную семью, возможно, увеличит количество усыновленных детей.

                Субъекты РФ также ищут  новые форы выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Есть опыт и результаты. Поддержка российских детей-сирот и детей из неблагополучных семей осуществляется организованными детскими деревнями-SOS Интернешнл. Первая Детская деревня- SOS появилась в 1996г. в подмосковном Томилино. Сегодня под опекой благотворительной организации «РК «Детские деревни-SOS» в России находятся более 1300 детей-сирот и детей из неблагополучных семей в Санкт-Петербурге, Вологде, Пскове, Мурманской, Орловской и Московской областях.[21]  Допускается использование и ранее известных способов устройства детей. Мини-детские дома, попечительские семьи, воспитательные семьи, патронат и т.д. требуют проведения глубокого анализа и оформления результатов на законодательном уровне.

              Таким образом, своевременное обнаружение детей, оставшихся без родительского попечения, принятие мер к их защите весьма актуально и в настоящее время.

              Вывод по главе. Данный краткий исторический обзор имел целью не только привести временную последовательность становления и развития законодательства, защищающего благополучие детей, но весь спектр характерных черт, которые были ему  свойственны на каждом историческом этапе, осветить роль государства в этом процессе, его интерес к детям и признание их прав. Хотелось бы отметить, что данный институт является гибким и подвижным, изменяется под влиянием определенных событий, хотя на первый взгляд носит частный характер.                                   

ГЛАВА 2. ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

2.1. Становление, развитие и задачи института опеки и попечительства

              Опека и попечительство как способ замены родительской заботы возникли в эпоху господства большой патриархальной семьи у всех народов. На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879г. Оно нашло отражение в послании Рюрика: «Умерши Рюриковичи, княжение Олгови от рода ему суща, ему сын свой на руцы Игоря, басть бо дщетси вельми».[22] Рюрик в этом послании назначает своему сыну опекуном родственника. В те далекие времена опекунами  становились родственники подопечных. Имущество принадлежало всему роду, и опекун не имел имущественных обязанностей.

              Первый этап развития опеки и попечительства связан с «Русской правдой», сводом законов древнерусского феодального права. Ст. 99 дает скупые сведения об опеке этого далекого прошлого: «Если после смерти отца в семье остались малые дети и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался ближайший родственник или им мог быть отчим»[23]. По правилам «Русской правды» опекуну передавалось во временное пользование имущество подопечного, о воспитании ничего не говорилось. Продолжительность опеки, могла существовать «докуды оны не измужают и не подымутца»[24], объяснялось это отсутствием метрических записей, которые появились только в 1722г.

              Второй этап развития опеки и попечительства  определяется появлением реформ Петра I. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на магистратуры, опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. На нее возлагалась обязанность назначать опекунов по завещанию, в силу прямого указания закона, по распоряжению магистра.

              Становление над несовершеннолетними института опеки и попечительства продолжил Указ Екатерины II «Учреждения для управления губерний» 1775г. Отношения по опеке стала определять сословность. Статья 209 Указа определяла основные требования, предъявляемые к будущему опекуну. Опекунами могли быть назначены не только родственники и свойственники, но и любые посторонние люди. После назначения опекуна действовало наставление, адресованное им, состоящее из 17 статей, входящих в текст Указа. Оно предлагало «быть с доброхотством, кротку, человекулюбиву, попечительну, радиву и усердну к пользе малолетнего, дабы он был воспитан в страхе божии»[25]. А за труды по охране имущественных прав подопечного опекунам причиталось вознаграждение, не превышающее 5% годовых доходов малолетнего.

              Опека над детьми «всякого городского звания» не отличалась от существовавших для принадлежащих к дворянскому сословию. Но наставления относительно воспитания малолетних сирот-дворян отличались от сирот, происходящих из купцов и мещан. Малолетнего сироту-дворянина следовало воспитывать так, чтобы он мог  «вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, бесхлопотную от взаимодавцев и безмятежную от домашнего неустройства». А для воспитания малолетних сирот, происходящих от купцов и мещан, опекуну надо было научить опекуна стремиться к тому, чтобы он «мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла».[26]

              Правовая регламентация отношений, связанных с опекой, касались только имущих граждан. У крестьян она осуществлялась только «в виде  опыта», т.е. когда на старост и старшин возлагалась обязанность изыскать средства для пропитания малолетнего. Через десять лет после появления данного Указа было установлено различие между опекой и попечительством, а именно: опека устанавливалась до 14 лет, а попечительство – с 14 до 21 года.

              Так более двухсот лет тому назад закреплялись в законе правила опеки и попечительства несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей, что подтверждало их государственную значимость. В последующие годы опекой и попечительством ведали самые различные государственные органы, в том числе «юстицких гражданских дел департамент городского правления»,  но по сути она оставалась прежней и подчинялась принципу сословности.

              После Октября 1917 года опека и попечительство вместо сословного характера приняли общегосударственный. Правовой основой этого института явился КЗАГС 1918. Он имел специальный раздел – «Опекунское право». Предметом стала административно-правовая сторона опеки, что объяснялось стремлением избавить опеку над несовершеннолетними от влияния семьи, родственников, так как главным считалось обеспечение правильной постановки дела общественного воспитания осиротевшего ребенка. В центре внимания находились личные, а не имущественные права подопечного. Так, «опекун мог быть назначен и тогда, когда родитель хорошо обращался с детьми, но давал воспитание, противоречащее началам нового социалистического строя»[27].               Разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в КЗоБСО РСФСР 1927г. Опека учреждалась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет и над лицами, признанными в законном порядке слабоумными или душевнобольными, а также над имуществом умерших или лиц, безвестно отсутствующих. Попечительство устанавливалось над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и над совершеннолетними, если "последние по своему физическому состоянию не могут самостоятельно защищать свои права", и состояло в оказании помощи подопечным, выдаче согласия на совершение сделок. Опекун и попечитель назначались без их согласия. В кодексе указывались возможные источники существования подопечного, опекуну позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного.

              КоБС РСФСР 1969г. регламентировал обозначение вопросов по определению цели опеки и попечительства над несовершеннолетними, конкретизировал компетенцию органов опеки и попечительства по временному устройству детей, подлежащих опеке и попечительству. В этом кодексе содержались существенные нововведения. Назначение опекуна (попечителя) теперь производилось только по решению суда. Дети, находящиеся на воспитании или попечении государственных, общественных организациях, не имеющих достаточных средств к существованию, вправе были получать для этого государственное пособие.               Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968г. не разграничивала понятий "опека" и "попечительство", что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет. Над дееспособными совершеннолетними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливалось попечительство. Охрана прав этой категории лиц осуществлялась посредством попечительства, а не патронажа (термин "патронаж" в современном праве появился только с введением в действие ГК РФ 1994 г.).