Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

              В семейном Кодексе 1927г. много внимания отводилось опеке и попечительству, которые назначались для защиты законных прав и интересов детей, а также для охраны их имущества. Как и раньше опекунами и попечителями назначили лиц, близких подопечному или выделенных для этого общественной организацией. Новым в Кодексе 1927г. было четкое обозначение, что не может стать опекуном (попечителем) тот, кто лишался избирательного права согласно Конституции РСФСР 1918г., лица, прибегающие к наемному труду, живущие на нетрудовые доходы, агенты бывшей полиции и т.д. Таким образом, Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927г. сохранял прежние положения, уточнял и дополнял их с учетом требования времени. В центре внимания всех семейно-правовых проблем были поставлены интересы детей.

              В 1968г. началась подготовка нового семейного кодекса, а также Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, которые были введены в действие с 1 октября 1968г. Кодекс о браке и семье РСФСР был принят 30 июля 1969 года, а введен в действие с 1 ноября 1969 года. Одной из ведущих задач Кодекса являлась всемерная охрана интересов матери и детей и обеспечение счастливого детства каждому ребенку.

              Самостоятельное место в законе заняло положение о том, что взаимные права и обязанности родителей основываются на происхождении детей, удостоверенном в установленном законом порядке. Теперь сочеталось установление отцовства в добровольном и судебном порядке. В судебном порядке основанием для этого являлось совместное проживание ответчика с матерью ребенка и ведение ими общего хозяйства до его рождения, а также совместное воспитание либо содержание ребенка.  При отсутствии брака родителей и невозможности установления отцовства в свидетельстве о рождении ребенка в графе «отец» прочерка не было.  В семейном кодексе 1969г. появились новые правила, облегчающие охрану прав и интересов детей с помощью усыновления: лишались права быть усыновителями несовершеннолетние; лица, признанные в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными; лишенные родительских прав. По ряду вопросов при усыновлении следовало считаться с усыновляемыми, достигшими возраста 10-и лет. Были сформулированы правила, посвященные тайне усыновления. Отмена усыновления, признание его недействительным допускались  только в судебном порядке. Стало обращаться внимание на последствия отмены усыновления.

              В период социально-экономических перемен, осложнений в материальном положении значительной части населения страны встала проблема усыновления российских детей иностранцами. Постановление Верховного Совета РФ от 18 декабря 1992г. «О неотложных мерах по упорядочению усыновления детей, являющимися гражданами Российской Федерации, гражданами других государств», временно ограничивало возможность такого усыновления. Впоследствии, после развала СССР,  были внесены изменения  в этот вопрос. 7 марта 1995г. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Кодекс о браке и семье РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» уточнили эти положения. Так впервые появились правовые предпосылки для выделения специальных средств из местного бюджета на содержание особой категории детей – оставшихся без собственной семьи, без заботы со стороны родителей. В кодексе были разработаны также правила, определяющие условия освобождения и отстранения опекунов от своих обязанностей. Накопившиеся правовые проблемы предполагалось  решить Кодексом 1969г. Между тем почти каждый раздел его нуждался либо в дополнениях, либо в изменениях.

              Возникли и международно-правовые требования, так как Российская Федерация признала многие международно-правовые акты, их приоритет, в том числе Конвенцию ООН 1989г. «О правах ребенка», которая была принята и ратифицирована в 1990г. Именно она предложила всему миру повернуться лицом к ребенку, его нуждам и проблемам, возникающим не только в обществе, но и в семье.

              Таким образом, в анализируемом законодательстве нашли отражение как сложившиеся веками традиции и опыт государственного регулирования семейных отношений, так и те реалии, без которых нельзя было оказывать помощь несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей. 

1.2. Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей

              Несовершеннолетние дети, оставшиеся без попечения родителей, нуждаются в особых мерах, направленных на защиту их прав и интересов. В соответствии с требованиями норм международного права ребенок, временно или постоянно лишенный своего семейного окружения, имеет право на особую защиту и помощь со стороны государства. В Российской Федерации задачей государственной важности является создание условий для полноценного развития детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе.

              Федеральной целевой программой «Дети-сироты» на 1998 – 2000г.г.», утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997г. впервые было предусмотрено комплексное осуществление на федеральном уровне системы мер, направленных на формирование и реализацию государственной политики по отношению к детям, оставшимся без попечения родителей. Задачи программы - предупреждение социального сиротства, психологическая поддержка и социальная адаптация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

              Общие положения о защите прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, содержатся и в Семейном кодексе РФ. Термин «дети, оставшиеся без попечения родителей», впервые применен в семейном законодательстве, что соответствует международно-правовым нормам и отвечает требованиям времени. В ст. 121 СК РФ дан примерный перечень оснований утраты детьми родительского попечения: смерть родителей; лишение родителей родительских прав; признание родителей недееспособными; длительная болезнь родителей; уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и обязанностей; другие случаи отсутствия родительского попечения.

              Закон «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установил, что «дети-сироты» - это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или один единственный родитель, а «дети, оставшиеся без попечения родителей,» - это лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения родителей в связи с их отсутствием, лишением или ограничением родительских прав, нахождением родителей в лечебных учреждениях, отбывающих наказание в виде лишения свободы, отказавшихся взять детей из лечебных, воспитательных учреждений и в иных случаях.

              Семейным кодексом РФ было определено, что защита личных и имущественных прав и интересов детей, утративших попечение родителей, возлагается на органы опеки и попечительства (п. 1 ст. 121 СК). Надлежащее исполнение закона о защите прав и интересов несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей, во многом зависит от их своевременного выявления и учета органами опеки и попечительства. Органами опеки и попечительств, согласно ст. 6 ФЗ « Об опеке и попечительстве» 2008г. являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Они осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

              В соответствии с данным Законом органы опеки и попечительства обязаны принимать меры по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан. Такая работа активно ведется во всех регионах, в том числе и у нас  в Липецкой области. По данным Официального сайта управления образования и науки Липецкой области за первое полугодие 2011г. в области выявлено 132 ребенка-сироты и оставшихся без попечения родителей. Усыновлены и переданы в приемные семьи, под опеку и попечительство 116 детей (87,7%) из числа выявленных детей. Направлены в дома ребенка, детские дома и школы-интернаты, в учреждения начального профессионального образования 16 детей (12,3%). Кроме того, в этот период переданы на воспитание в замещающие семьи 22 ребенка из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Всего на воспитание в семьи переданы 136 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (104,6%). В области продолжена работа по созданию приемных семей, в которые переданы на воспитание 48 детей. По состоянию на 01.07.2011г. в области финансируется 383 приемные семьи, в которых воспитываются 580 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.[17] И такая работа в области систематически активизируется.   

              Конкретные полномочия органов опеки и попечительства  по осуществлению функций закреплены  в СК РФ (ст. 121—123, 125, 140, 145, 147, 150—151 и др.), в ГК РФ (ст. 31—41), ГПК РФ и некоторых других нормативных источниках. В то же время ни в Семейном кодексе РФ, ни в ФЗ «Об опеке и попечительстве»  не дается понятие структурных подразделений органов опеки и попечительства, а также конкретно стоящих перед каждым подразделением задач, как это было ранее сделано в ст. 120 КоБС.  По ФЗ «Об опеке и попечительстве» 2008г. «структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)[18]».  На наш взгляд, отсутствие понятия структурных подразделений, является недоработкой закона, что затрудняет разграничение полномочий при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не конкретизирует объем предстоящей  работы. В итоге, как и прежде, функции по опеке и попечительству в отношении детей выполняются муниципальными отделами образования, входящими в структуру местной администрации. А ряд функций по опеке и попечительству передано местной администрации.

              Специальные законы о деятельности органов опеки и попечительства по защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приняты и в субъектах РФ. Организация методической помощи и оказание содействия органам опеки и попечительства возложены на Министерство образования РФ. Большая роль в решении важнейших вопросов, стоящих перед органами опеки и попечительства, принадлежит должностным лицам учреждений (дошкольных, общеобразовательных, лечебных и других) и иным гражданам. Располагая сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, они обязаны сообщить о них в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

              Не редки случаи, когда выявление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходит в ходе мероприятий по регистрации вынужденных переселенцев. В таких случаях территориальными органами миграционной службы проводится опрос этих детей с заполнением опросного листа, после чего дети-сироты передаются органам опеки и попечительства.

              О фактах утраты детьми родительского попечения может стать известно любому гражданину и не обязательно в связи с исполнением служебных обязанностей (соседям, знакомым). С учетом ст. 122 п. 1 СК РФ установлена обязанность и в отношении их: сообщить известные им сведения о детях, лишенных родительской опеки, в органы опеки и попечительства. Исходя из буквального понимания закона, обязанности должностных лиц и граждан ограничиваются сообщениями о детях, нуждающихся в помощи, органам опеки и попечительства. Никаких самостоятельных действий по оказанию детям помощи в устройстве, их выявлении, определении судьбы детей они предпринимать не должны. Ни одно юридическое или физическое лицо, кроме органов опеки и попечительства, не было вправе ранее осуществлять эти профессиональные функции.

              Однако в настоящее время, с учетом принятия постановления Правительства РФ от 18 мая 2009г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» расширяется порядок осуществления отдельных полномочий образовательными организациями, медицинскими, организациями, осуществляющими социальные услуги, и иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В случае отсутствия или недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадровых, технических и иных возможностей эти организации могут не только выявлять несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, но и проводить обследование условий жизни таких несовершеннолетних граждан и их семей, осуществлять подбор и подготовку граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей в семью на воспитание. Орган опеки и попечительства вправе возложить на организацию осуществление как всех полномочий, так и только одного из них. Контроль за их деятельностью возлагается на орган опеки и попечительства.   

              В то же время основной объем работы по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, возлагается на органы опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства, получив сведения о детях, обязан в трехдневный срок провести обследование условий жизни ребенка. Если факт отсутствия попечения со стороны родителей или родственников подтвердится, орган опеки и попечительства должен обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве. В соответствии с постановлением Правительства РФ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и исполнением» от 4 апреля 2002г. №217 ( в ред. от 11 апреля 2006г.) учет таких детей и подготовка документов для устройства их на воспитание в семью должны производиться по месту фактического нахождения ребенка.

              Все дети, оставшиеся без попечения родителей, после их выявления должны быть учтены и зарегистрированы, а сведения о них внесены в государственный банк о детях, оставшихся без попечения родителей. Порядок формирования и пользования государственным банком, в соответствии с п. 3 ст. 122 СК РФ, должен определяться федеральным законом.

              Централизованный учет подразделяется на первичный, региональный и федеральный и осуществляется органами опеки и попечительства, соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и Министерством общего и профессионального образования РФ.

              По результатам обследования условий жизни ребенка и установления факта отсутствия попечения родителей органами опеки и попечительства на первоначальном этапе данные о детях персонально регистрируются в журнале первичного учета. В том случае, если ребенок не был передан в течение одного месяца со дня его первичной регистрации на воспитание в семью, орган опеки и попечительства, согласно п. 3 ст. 122 СК РФ, заполняет на него анкету установленной формы, копия которой передается для постановки ребенка на региональный учет  в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ. На сновании данной информации орган исполнительной власти субъекта  формирует региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории этого субъекта РФ.

              В течение месяца со дня поступления указанных сведений этот же орган организует устройство ребенка в семью граждан, проживающих на его территории или на территории других субъектов РФ. Также осуществляется подбор детей для лиц, желающих взять на воспитание ребенка в семью (п. 3 ст. 122 СК РФ). Для этого выдается направление  органом опеки и попечительства для посещения ребенка и решения вопроса о передаче на воспитание в семью в порядке, установленном законодательством РФ.