Пути и механизмы совершенствования местного самоуправления на примере Администрации Муниципального образования Город Киров

Закон раскрывает следующие основные принципы местного самоуправления: самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий; многообразие форм организаций местного самоуправления; поиск местным сообществом и его органами новых форм и направлений деятельности; защиту прав населения  на местное самоуправление; участие населения в выработке, принятии и реализации решения вопросов местного значения; гласность и учёт общественного мнения; обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти; выборность органов местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления за принимаемые решения; достаточность материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления; сочетание местных и государственных интересов.

В целом, федеральные правовые акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на 2 группы:

1 группа – законы, регулирующие только отдельные вопросы местного самоуправления (включают в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Например, Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления», Постановление Правительства РФ от 27.12.1995г. №1251 «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»[14]);

2 группа – отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни (особое значение имеют Гражданский, Земельный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права в сотнях федеральных отраслевых законов – от воинской службы до здравоохранения).[15]

В настоящее время происходит формирование правовых основ местного самоуправления на региональном уровне. Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта Российской Федерации.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании Федерального закона принял закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления.

1.3      Организационные принципы местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и государственных интересов.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл.8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления. В ст. 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:

      владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

      формирование, утверждение и использование местного бюджета;

      установление местных налогов и сборов;

      осуществление охраны общественного порядка.

Наряду с термином «полномочия» в отечественном законодательстве употребляется категория «компетенция». Понятие «компетенция» произошло от лат. сompetio – «добиваюсь, соответствую, подхожу»- совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов мстного самоуправления).[16]

Компетенция – это содержание и объем властных правомочий, которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе.[17]

Ведущим принципом определения полномочий в системе местного самоуправления определён многоуровневый подход. При этом Федеральным Законом «О местном самоуправлении» 2003 года определены сферы:

      исключительной компетенции органов местного самоуправления (перечень собственных полномочий органов местного самоуправления указывается в ст.17 указанного Закона);

      совместной компетенции с другими органами местной и государственной власти;

      делегированные полномочия (отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств – ст.132 Конституции РФ, гл.4 Закона «О местном самоуправлении» 2003года).

В свою очередь собственные полномочия органов местного самоуправления условно можно разделить на 2 блока:[18]

1) полномочия по решению вопросов организации органов местного самоуправления (формирования указанных органов, территориальной организации и др.);

2) полномочия по решению вопросов местного значения.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления, подразделяют на:

      полномочия общего характера (определяют задачи, направления работы органов местного самоуправления);

      полномочия конкретного характера (всегда связаны с решением определенных вопросов текущего и оперативного управления, обеспечивая вместе с тем и реализацию полномочий общего характера органов местного самоуправления).[19]

Вопрос о полномочиях органов местного самоуправления чрезвычайно важен, требует глубокого теоретического и практического изучения и эффективного законодательного регулирования.

Полномочия местного самоуправления можно определить как закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления в конкретных сферах жизнедеятельности на территории муниципальных образований.[20]

Первым составным элементом компетенции органов местного самоуправления являются предметы его ведения. Следует отметить, что термин «предметы ведения» законодательно закрепляется в настоящее время лишь для органов государственной власти. В отношении органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст.130) применена другая конструкция. Сферы общественных отношений, в которых органы местного самоуправления имеют властные полномочия, определяются как «вопросы местного значения».

Вторым элементом являются властные полномочия — главное содержание компетенции органов местного самоуправления, элемент более динамичный в этом понятии. Реализуя их органы местного самоуправления управляют территорией округа в соответствии с программами, определёнными представительным органом или сходом граждан. Таким образом, полномочия — главное юридическое средство, с помощью которого администрация выполняет функции органа местного самоуправления; пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений.

Наличие у органов местного самоуправления полномочий на совершение определённого вида местных действий и есть самый существенный признак их юридической компетенции в данных общественных отношениях.

Большинство прав органов местного самоуправления как и органов государства, в отличие от прав граждан, является одновременно и их обязанностями. Осуществление органом своих полномочий является его обязанностью перед местным сообществом, а в отдельных случаях — перед органами государственной власти.

Иногда полномочия органов рассматриваются как единство прав и обязанностей. Понимание права как обязанности по сути дела означает, что одно и то же действие органа по отношению к одним субъектам выступает в качестве права, по отношению к другим субъектам (местному сообществу) в качестве обязанности.

Таким образом, к полномочиям органа местного самоуправления можно применить определение Кутафина О. Е., Шеремета К. Ф.: «Компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Причём все составные части компетенции обладают внутренним единством и согласованностью.»[21].

Вопрос о полномочиях органов системы местного самоуправления является одним из самых важных и, в то же время, самых трудноразрешимых вопросов.

Характерной тенденцией текущего периода является и усиление в целом самостоятельности местных органов самоуправления по отношению к звеньям государственной исполнительной власти, и прежде всего, в отношении к компетенции. Федеральное законодательство о местном самоуправлении РФ и акты Краснодарского края установили пределы вмешательства государственной администрации в дела местных органов власти. Но как показывает практика, главная проблема не в этом, а в заинтересованности самих органов местного самоуправления по использованию своих возможностей, а также в законодательном расширении круга таких возможностей.

Организационные основы местного самоуправления – это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.[22]

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. указывают, что понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы.

Под структурой местной администрации следует понимать совокупность её органов, а также схему распределения между ними функций, полномочий и взаимоотношений.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. дают более полное понятие «структуры органов местного самоуправления», под которой понимается конкретный перечень выборных органов, избираемых непосредственно населением и образуемых представительным органом муниципального образования иных органов местного самоуправления, наделяемых собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также принципы их формирования и взаимодействия.[23]

На организационную структуру влияют многие факторы, в том числе: кадры, их квалификация и компетентность, стиль управленческой деятельности и техническое оснащение, объём циркулирующей информации, организация труда и психологический климат, характер взаимосвязей между подразделениями местной администрации. Однако главным структурообразующим фактором являются функции органа. Структура должна быть максимально приближена к тем функциям и полномочиям, которые возложены на местную администрацию. Сопоставление же предметов ведения и исполнительного аппарата, закреплённых в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» с его структурой свидетельствуют о том, что ряд важных сфер деятельности многих местных администраций не обеспечен соответствующей организационной структурой. И, прежде всего, следует отметить отрасли, связанные с обслуживанием населения: медицинским, торговым, бытовым, транспортным.

Результативность деятельности любой системы находится в прямой зависимости от диапазона управления, то есть научно обоснованных пределов распространения власти отдельных руководителей. Диапазон управления определяется количеством подразделений или работников, находящихся в непосредственном подчинении, которыми руководитель может успешно управлять при нормальных условиях деятельности. Очевидно, каждому руководителю должно быть подотчётно такое количество работников, которое он в состоянии эффективно контролировать. А как подчёркивал известный учёный Ян Заленевский, «если численность подчинённых чрезмерна, то контакты руководителя с ними или слишком кратковременны, или слишком редки».

Руководство (координация) со стороны глав администраций и их заместителей будет компетентным и системным, если им будут неподконтрольны однородные, взаимосвязанные сферы: экономическая, производственная, социальная и др.

Кроме штатного исполнительного аппарата при главе местной администрации могут создаваться совещательные общественные органы (коллегии, Советы). Коллегия создаётся в целях всестороннего предварительного обсуждения наиболее важных вопросов, входящих в компетенцию местной администрации. Состав и порядок деятельности коллегии закрепляется в регламенте местной администрации.

Для координации территориального, производственного и общественного самоуправления при главе местной администрации целесообразно создавать: Совет директоров, Совет предпринимателей, Совет руководителей и координаторов политических партий, общественных движений и иных объединений граждан (Общественная палата).

Существенным недостатком существующих структур местных администраций, является чрезмерное дробление подотчётных им органов. Они, по сути дела, повторяют структуру центральных ведомств, только в минимальном варианте. А это порождает ведомственную обособленность, затрудняет комплексное развитие отраслей, ведёт к дублированию, лишним затратам сил и средств, приводит к нарушению единства целей и задач всего механизма управления.