Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

Таким образом, внутри ЕСЦБ у национальных банков нет статуса равноправных партнеров ЕЦБ: они должны следовать инструкциям ЕЦБ, несмотря на то что формируют его капитал. Данный тезис косвенно подтверждается и порядком формирования органов управления ЕЦБ.

Статья 107 (3) Договора об учреждении ЕС предусматривает создание двух руководящих органов ЕСЦБ:

- Управляющий совет;

- Исполнительный комитет.

Статья 45 (1) Статута добавляет третий руководящий орган ЕСЦБ - Общий совет (General Council) <1>, который является временным и обладает лишь консультативными полномочиями. Основное предназначение данного органа - обеспечить интеграцию государств-участников, которые еще не ввели на своей территории евро, в систему ЕСЦБ.

--------------------------------

<1> В некоторых переводах Генеральный совет (см., например: Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. С. 69).

Исполнительный комитет состоит из президента, вице-президента и четырех членов (статья 112 (2) (а) Договора об учреждении ЕС). Исполнительный комитет является постоянным руководящим органом, который отвечает за текущие дела ЕЦБ (статья 11 (6) Статута).

Исполнительный комитет осуществляет валютную политику в соответствии с ориентирами и решениями, принятыми Управляющим советом, а также дает необходимые указания национальным центральным банкам (статья 12 (1) Статута).

Для того чтобы обеспечить Исполнительному комитету возможность выполнять эти функции, ему подчинены и обязаны действовать в соответствии с издаваемыми им административными циркулярами все департаменты ЕЦБ. Важность Исполнительного комитета также подчеркивается процедурой назначения его членов. Решение должно быть принято большинством государств-членов, которые приняли евро в качестве единой валюты, на уровне правительств указанных государств.

В Исполнительном комитете всего шесть членов, и его особенностью является тот факт, что не каждое государство - член ЕС направляет туда своего представителя. Единственное требование, касающееся принадлежности к определенному государству, состоит в том, что члены Исполнительного комитета должны быть гражданами одного из государств-членов, принявших евро.

Второй руководящий орган ЕЦБ - Управляющий совет. В отличие от Исполнительного комитета, члены которого постоянно заседают во Франкфурте, Управляющий совет собирается на регулярной основе как минимум 10 раз в год (статья 10.5 Статута).

Управляющий совет определяет ориентиры и принимает решения, необходимые для обеспечения решения задач, возложенных на ЕСЦБ, формулирует валютную политику Сообщества, включая, если это требуется, решения, относящиеся к промежуточным валютным ценам, ключевым процентным ставкам и обеспечению ЕСЦБ резервами, и устанавливает необходимые ориентиры для их осуществления (статья 12.1 Статута).

Именно Управляющий совет разрабатывает валютную политику и, таким образом, отвечает за создание общей законодательной базы, в рамках которой Исполнительный комитет и национальные центральные банки применяют валютную политику ЕЦБ.

Управляющий совет состоит из управляющих национальных центральных банков государств, принявших евро, и шести членов Исполнительного комитета. Таким образом, Исполнительный комитет не только обеспечивает применение валютной политики, но также и принимает участие в ее определении. Решения, как правило, принимаются простым большинством голосов, при этом каждый член Совета обладает одним голосом (статья 10.2 Статута).

Итак, мы будем исходить из того, что в рамках ЕСЦБ доминирующее положение по отношению к уровню национальных центральных банков занимает ЕЦБ, но не наоборот <1>. Как уже отмечалось, согласно статье 14.3 Статута национальные центральные банки являются составной частью ЕСЦБ и должны действовать в соответствии с ориентирами и указаниями ЕЦБ. Кроме того, Управляющий совет должен принимать необходимые меры для обеспечения соответствия ориентирам и указаниям ЕЦБ и может потребовать предоставления ему любой необходимой информации. К тому же согласно статье 237 (d) Договора об учреждении ЕС и статье 35.6 Статута ЕЦБ обладает полномочием передать в Европейский суд дело против любого национального центрального банка в случае невыполнения последним своих обязательств. Согласно статье 9.2 Статута ЕЦБ обеспечивает выполнение задач, возложенных на ЕСЦБ, двумя способами: либо своей собственной деятельностью, либо при помощи национальных центральных банков. Таким образом, ЕЦБ может выполнить необходимое действие вместо национального центрального банка.

--------------------------------

<1> Как отмечалось зарубежными учеными, ЕЦБ "находится в самом сердце ЕСЦБ. Его управляющие органы (Управляющий совет и Исполнительный комитет) также управляют ЕСЦБ" (Marauhn T., Weiss M. The European Central Bank as Regulator and as Institutional Actor // The Regulation of Financial Services in the European Union. The Regulation of International Financial Markets: Perspectives for Reform. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. P. 215).

Тесная связь национальных центральных банков и ЕЦБ также обусловлена характером национального законодательства, которое в значительной мере определено правом ЕС. С момента вступления в третью стадию проекта Экономического и валютного союза (ЭВС) государства-члены не имеют суверенитета на определение содержания уставов своих национальных центральных банков, их содержание определяется правом Сообщества (статья 109 Договора об учреждении ЕС и статья 14.1 Статута).

Как видим, национальные центральные банки только в исключительных случаях могут выступать в качестве национальных учреждений в рамках ЕСЦБ. Это установлено статьей 14.4 Статута, которая позволяет национальным центральным банкам исполнять иные функции кроме тех, которые определены Статутом, за исключением тех случаев, когда Управляющий совет большинством в две трети голосов установит, что они вмешиваются в цели и задачи ЕСЦБ.

Согласно статье 105 (5) Договора об учреждении ЕС, ЕСЦБ вносит вклад в плавное проведение политик, ведущихся компетентными властями и связанных с осуществлением пруденциального надзора за кредитными организациями и стабильностью финансовой системы. Это положение повторяется также в статье 25.1 Статута, которая наделяет ЕЦБ правом давать рекомендации в области пруденциального регулирования. Таким образом, полномочия ЕЦБ в области банковского надзора ограничены. Такое ограничение деятельности ЕЦБ связано с сохранением полномочий национальных центральных банков в области банковского надзора.

Статья 105 (5) Договора об учреждении ЕС была источником многочисленных дискуссий о полномочиях и функциях ЕЦБ и ЕСЦБ в осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций. Предметом переговоров был вопрос о том, наделять ли значительными надзорными функциями ЕСЦБ или сохранить высокую роль в осуществлении надзора на национальном уровне государств - членов ЕС <1>. В результате было принято решение в пользу национальных надзорных органов. Данный факт подтверждается грамматическим толкованием содержания статьи 105 (5): проведение политики по осуществлению пруденциального надзора за деятельностью кредитных организаций и стабильностью финансовой системы закрепляется за компетентными властями, а ЕСЦБ вносит вклад в плавное проведение такой политики. Что же касается статьи 25.1 Статута, то она ограничивает функции ЕЦБ в области надзора дачей рекомендаций в сфере пруденциального регулирования.

--------------------------------

<1> Marauhn T., Weiss M. The European Central Bank as Regulator and as Institutional Actor // The Regulation of Financial Services in the European Union. The Regulation of International Financial Markets: Perspectives for Reform. P. 217 - 219.

Однако ситуация может измениться в случае, если Совет согласно статье 105 (6) Договора об учреждении ЕС по предложению Комиссии и после консультаций с ЕЦБ и получения согласия Европейского парламента возложит на ЕЦБ особые задачи, связанные с политикой в сфере пруденциального надзора за кредитными и иными финансовыми организациями, за исключением предприятий, занимающихся страхованием.

Как отмечают Т. Мараун и М. Вайс в своем исследовании, посвященном роли ЕЦБ в ЕС и на международно-правовом уровне, данные особые задачи в сфере пруденциального надзора являются определенным политическим компромиссом между различными точками зрения, которые возникли в процессе определения полномочий ЕЦБ в сфере надзора на рынке финансовых услуг <1>. Не наделив ЕЦБ напрямую указанными полномочиями, Договор об учреждении ЕС фактически оставил разрешение данного вопроса на будущее, предоставив возможность принять такое решение органам ЕС.

--------------------------------

<1> Marauhn T., Weiss M. The European Central Bank as Regulator and as Institutional Actor // The Regulation of Financial Services in the European Union. The Regulation of International Financial Markets: Perspectives for Reform. P. 220.

С другой стороны, нельзя пренебрегать мнением, высказываемым рядом исследователей, о том, что роль и функции ЕЦБ в сфере банковского регулирования и надзора, возможно, в ближайшем будущем будут значительно усилены. Данное предположение подкрепляется развитием европейской системы надзора и регулирования в сторону создания единых органов надзора на финансовом рынке, контролирующих не только банковскую деятельность, но и рынок ценных бумаг и страхования <1>.

--------------------------------

<1> Andenas M. Who is Going to Supervise Europe's Financial Markets // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? Bodmin (Cornwall): Kluwer Law International, 2003. P. XXIII - XXVI.

Подведем итог сказанному. О ЕЦБ как об институте, непосредственно осуществляющем надзорные функции, можно говорить лишь с определенной долей условности. Данная возможность заложена существующим законодательством ЕС, однако ЕЦБ участвует в надзорном процессе пока в основном в части нормативного регулирования надзорной деятельности.

Функции же по осуществлению непосредственно банковского надзора ложатся на уполномоченные органы государств-членов. В рамках ЕС в настоящее время можно выделить три основные модели осуществления надзора за банковским сектором:

1) осуществление надзора центральным банком государства;

2) осуществление надзора специализированным государственным органом;

3) сочетание двух вышеперечисленных вариантов.

Национальные структуры, обеспечивающие банковский надзор в различных государствах - членах ЕС, их правовой статус, а также вопрос о тенденции развития банковского надзора в направлении создания единых надзорных органов будут подробно рассмотрены нами в третьей главе.

§ 3. Влияние деятельности международных

учреждений на правовое регулирование

банковского надзора в ЕС

Право Европейского союза, будучи в своем роде уникальным явлением, вместе с тем, как мы уже отмечали, неразрывно связано с международно-правовыми нормами и стандартами и формируется на их основе.

В сфере правового регулирования банковского надзора важнейшее значение для развития права ЕС имеют нормы, принципы и рекомендации, выработанные международными структурами, чья деятельность в той или иной степени касается функционирования финансовых рынков. Настоящее исследование было бы неполным без рассмотрения принятых такими структурами норм. При этом следует отметить, что в сфере надзора за деятельностью кредитных организаций функционирует ряд международных образований, чьи разработки, носящие зачастую рекомендательный (не нормативно-правовой) характер, тем не менее оказывают сильнейшее влияние на формирование законодательной базы ЕС и в конечном счете на имплементацию международных принципов в право ЕС и унификацию законодательства государств - членов Евросоюза.

Данное явление зачастую именуют "мягким правом" <1>, этот термин применяется к правилам, стандартам, рекомендациям, инструкциям и положениям, принятым разного рода организациями, требования которых хоть и не носят нормативный характер, но оказывают значительное влияние на формирование как права Европейского союза, так и внутреннего права государств-членов.

--------------------------------

<1> См., например, труды зарубежных исследователей: Lee L.C. The Basel Accords as Soft Law: Strengthening International Banking Supervision // Virginia Journal of International Law. 1998. N 39. P. 1 - 31; Hilgenberg H. A Fresh Look at Soft Law // European Journal of International Law. 1999. N 10. P. 499 - 515; Emmenegger S. The Basle Committee on Banking Supervision - A Secretive Club of Giants? The Regulation of International Financial Markets: Perspectives for Reform. Cambridge University Press, 2006. P. 235. В отечественной литературе феномену "мягкого права" уделено внимание в следующих работах: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 1996. С. 102 - 104; Он же. Международное "мягкое" право // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 159 - 167.

"Мягкое право" представляет собой феномен, присущий в первую очередь международному праву и оказывающий значительное влияние на процессы унификации и гармонизации национального законодательства государств - членов Европейского союза.

"Мягкое право" определяют как совокупность принципов и общих правил поведения, не имеющих обязательной юридической силы, но обладающих юридическим значением и направленных на достижение определенного практического результата <1>.

--------------------------------

<1> Senden L. Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where Do They Meet? // Electronic Journal of Comparative Law. Vol. 9.1. 2005. January // http://www.ejcl.org/. P. 23.

Применительно к практике Евросоюза зарубежные исследователи обычно выделяют три базовые характеристики понятия "мягкое право":

1) "мягкое право" всегда связано с определенными правилами поведения и взаимными обязательствами;

2) вышеуказанные правила поведения и обязательства лежат в основе инструментов, которые хоть и не имеют обязательной юридической силы, тем не менее не лишены определенной правовой значимости;

3) в конечном счете целью указанных правил и взаимных обязательств является достижение определенного практического результата или регулирования определенного рода деятельности (поведения участников процесса и т.д.) <1>.

--------------------------------

<1> Borchardt G., Wellens K. Soft Law in European Community Law // Euro L Rev. 14 (1989) 5. P. 267; Snyder F. Soft Law and Institutional Practice in the Europian Community // The Construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel / S. Martin (ed). Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1994. P. 197.

Влияние "мягкого права" на формирование общих правовых норм Евросоюза, а также на унификацию и гармонизацию законодательства государств - членов ЕС трудно переоценить.