Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

Глава II. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРИНЦИПЫ НАДЗОРА ЗА

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ (БАНКОВСКОГО НАДЗОРА).

ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРИНЦИПОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

§ 1. Международно-правовые принципы банковского надзора

Понятие банковского надзора зачастую употребляется неразрывно с понятием банковского регулирования, однако данные понятия, на наш взгляд, нельзя смешивать.

В отечественной науке банковский надзор традиционно рассматривается как деятельность, состоящая в надзоре за реализацией нормативности в банковской деятельности, и отмечается, что значение банковского надзора заключается в том, что он используется для управления рисками в банковской сфере <1>.

--------------------------------

<1> См.: Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). М.: Инфра-М, 2000. С. 246; Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. С. 190.

Что же касается банковского регулирования, то оно по сути своей является нормотворческим процессом, задача которого - ограничение излишне рискованной банковской деятельности, основанной на свободной конкуренции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. С. 186.

Органы банковского регулирования принимают те нормативные требования, которые банки должны соблюдать в своей деятельности. Регулирование, как правило, осуществляется на разных уровнях, начиная с положений, утвержденных высшими законодательными органами, и заканчивая деятельностью органов исполнительной власти и непосредственно регулирующих структур.

Органы банковского надзора выполняют в большей степени контрольные функции: проверяют соблюдение кредитными организациями установленных для них норм и применяют соответствующие санкции в случае выявления нарушений.

В настоящей главе мы рассмотрим основные международно-правовые принципы банковского надзора и их влияние на правовое регулирование банковского надзора Евросоюза на современной стадии развития, а также основные регулирующие данную деятельность нормативные акты. Текущий этап характеризуется значительным количеством изменений в законодательстве ЕС, которые неразрывно связаны с изменениями и разработкой новых подходов в отношении банковского надзора рядом международных организаций и в первую очередь Базельским комитетом по банковскому надзору.

Базель II и новая редакция документа "Основополагающие принципы эффективного банковского надзора" (2006) <1> оказали значительное влияние на правовое регулирование банковского надзора в ЕС; именно Базель II стал одной из причин пересмотра положений Директивы 2000/12/ЕС и издания Директивы 2006/48/ЕС, в которой, как будет показано далее, нашли свое отражение многие положения Базеля II.

--------------------------------

<1> Core Principles for Effective Banking Supervision. Basel Committee of Banking Supervision. 2006. October.

Начать анализ стоит именно с новой редакции Основополагающих принципов эффективного банковского надзора, как документа, устанавливающего фундаментальные требования к надзору за деятельностью кредитных организаций.

Основополагающие принципы эффективного банковского надзора впервые были опубликованы Базельским комитетом по банковскому надзору в сентябре 1997 г. В октябре 1997 г. Основополагающие принципы были одобрены странами Группы десяти, другие страны, включая развивающиеся, также заявили о своем намерении следовать указанным принципам.

Сразу же после одобрения Основополагающих принципов по просьбе Базельского комитета международными финансовыми институтами была проведена работа по оценке эффективности национальных систем банковского надзора. Данную деятельность осуществляли Международный валютный фонд и Всемирный банк в рамках Программы оценки финансового сектора. Также осуществлялась самостоятельная оценка внедрения принципов национальными органами надзора и оценка такого внедрения независимыми экспертами. Оценка финансового сектора Российской Федерации проводилась миссией Международного валютного фонда и Всемирного банка в 2002 - 2004 гг. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Информация Центрального банка РФ от 18 апреля 2006 г. // Вестник Банка России. 2006. N 24.

Как показали оценки, практика применения и толкование принципов банковского надзора разнятся, в связи с чем рабочей группой Базельского комитета в 1999 г. был принят документ "Методология Основополагающих принципов" (Core Principles Methodology) <1>, содержавший соответствующие разъяснения в отношении их толкования.

--------------------------------

<1> Подробнее историю создания Основополагающих принципов см.: Базельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России // Деньги и кредит. 2000. N 3. С. 19 - 20.

Базельский комитет исходил из того, что эффективный банковский надзор играет важнейшую роль в обеспечении финансовой стабильности в любом государстве. Основополагающие принципы стали теми минимальными и наиболее общими требованиями, без соблюдения которых надзор нельзя считать сильным и эффективным. Основополагающие принципы активно имплементировались в законодательство и заложили основы существующей системы банковского надзора не только Евросоюза, но и многих других стран мира.

Однако развитие общественных отношений в сфере банковской деятельности и анализ практики применения первоначальной версии Основополагающих принципов подвигли Базельский комитет на совершенствование и внесение изменений в документ. В 2004 г. Комитет пришел к выводу: для того чтобы Основополагающие принципы оставались гибким и всемирно применимым стандартом, пришло время их усовершенствовать и переработать <1>.

--------------------------------

<1> http://www.bis.org/press/p061005a.htm

В процессе создания новой версии Основополагающих принципов Базельский комитет работал в тесном сотрудничестве с целым рядом международных организаций и национальных органов надзора, была создана группа взаимодействия, которая состояла из главных представителей стран - членов Комитета, наблюдательных органов стран, не входящих в Большую десятку (G-10), МВФ и Всемирного банка.

При подготовке проекта Базельский комитет проводил консультации и с другими международными организациями, устанавливающими стандарты: Международной ассоциацией органов страхового надзора (IAIS), МОКЦБ (IOSCO), ФАТФ и Комитетом по платежам и системам расчетов (CPSS). В работе Базельского комитета участвовали также и региональные группы органов надзора.

В результате в апреле 2006 г. Базельским комитетом была предложена для обсуждения переработанная версия Основополагающих принципов. В обсуждении могли участвовать все национальные органы надзора, центральные банки, международные банковские ассоциации, академии и другие заинтересованные стороны. После консультаций и обсуждений на Международной конференции органов банковского надзора в Мексике 4 - 5 октября 2006 г. представители надзорных органов 120 стран одобрили обновленные версии Основополагающих принципов и Методологии Основополагающих принципов. Представители надзорных органов при этом подтвердили свое намерение осуществлять имплементацию минимальных стандартов надзора в своих странах <1>. Ныне действующий вариант обоих документов опубликован Комитетом в октябре 2006 г. <2>.

--------------------------------

<1> См. текст новостей в сети Интернет на сайте: http://www.bis.org/press/p061005a.htm.

<2> Core Principles for Effective Banking Supervision. Basel Committee of Banking Supervision. 2006. October // http://www.bis.org/publ/bcbs129.pdf; Core Principles Methodology. Basel Committee of Banking Supervision. 2006. October // http://www.bis.org/publ/bcbs130.pdf.

При этом следует отметить, что новая версия Основополагающих принципов базируется на положениях первоначальной редакции - целью обновления документа был не отказ от ранее утвержденных норм, а лишь приведение их в соответствие с изменившимися обстоятельствами. Как указывается в тексте новой редакции Основополагающих принципов, при их создании, а также при написании новой версии Методологии Базельским комитетом двигало желание обеспечить целостность новой редакции и ее сопоставимость с системой 1997 г. Эта система хорошо функционировала и выдержала испытание временем, поэтому замысел состоял не в том, чтобы радикально переписать Основополагающие принципы, но прежде всего в том, чтобы сосредоточиться на тех областях, где требовалась корректировка существующей системы, для обеспечения значимости документа в сложившихся условиях (статья 2).

Изменение Основополагающих принципов, принятие Базеля II оказали серьезное влияние на текущие изменения в законодательстве ЕС, относящемся к сфере банковского надзора. Несмотря на то что Принципы устанавливают наиболее общие стандарты осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций, соответствие им является непростой комплексной задачей, которую необходимо решать регуляторам каждого государства. Показательным является пример, приведенный на XV Международном банковском конгрессе заместителем Председателя Банка России А.А. Козловым: Всемирный банк и Международный валютный фонд, осуществлявшие в рамках Программы оценки финансового сектора проверку соблюдения Принципов в 60 странах, пришли к выводу о том, что полное соответствие Принципам имеет место только в пяти странах, а в 32 странах зафиксировано соответствие не более чем 10 принципам из 25 <1>.

--------------------------------

<1> Козлов А.А. Вопросы реализации Базельских рекомендаций в области банковского надзора в России // Деньги и кредит. 2006. N 6. С. 6.

Рассмотрим содержание Основополагающих принципов в текущей редакции.

Все принципы структурно разбиты на семь групп:

- первая группа определяет основные цели и условия, при которых банковский надзор является эффективным (принцип 1);

- вторая группа включает принципы, относящиеся к лицензированию и структуре кредитных организаций (принципы 2 - 5);

- третья группа объединяет принципы, относящиеся к пруденциальному регулированию и соответствующим требованиям (принципы 6 - 18);

- четвертая группа определяет методы текущего банковского надзора (принципы 19 - 21);

- пятая группа посвящена бухгалтерскому учету и раскрытию информации (принцип 22);

- шестая группа содержит принципы, относящиеся к полномочиям надзорных органов (принцип 23);

- седьмая группа охватывает консолидированный надзор и надзор за трансграничными банковскими операциями (принципы 24 - 25).

Принцип 1. Эффективной является такая система банковского надзора, при которой каждый участвующий в осуществлении надзора орган власти связан четко определенными задачами и ответственностью. Указывается на необходимость обеспечения адекватной юридической основы для осуществления надзора, включая, но не ограничивая:

- систему требований к лицензированию банковской деятельности и осуществлению постоянного текущего надзора;

- полномочия по решению проблем законодательства;

- правовую защиту органов, осуществляющих банковский надзор.

Также признаны необходимыми наличие налаженных механизмов обмена информацией между надзорными органами и защита конфиденциальности данной информации.

Данный принцип практически не претерпел изменений по сравнению с редакцией 1997 г. и зачастую называется одним из наиболее важных и существенных в сфере банковского надзора <1>. Как справедливо отмечалось исследователями, четкое определение рамок ответственности, полномочий и целей деятельности надзорного органа является одной из основных предпосылок эффективного банковского надзора <2>. При этом орган банковского надзора должен быть юридически независим и защищен.

--------------------------------

<1> Walker G. International Standarts and Standarts Implementation // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? Kluwer Law International, 2003. P. 292.

<2> См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 30.

Принцип 2. Разрешенные виды деятельности кредитных организаций, получивших лицензию, должны быть четко определены; постоянному контролю (насколько это возможно) должен подвергаться факт использования кредитной организацией слова "банк" в своем фирменном наименовании.

Принцип 3. Необходимо наличие у лицензирующего органа двух основополагающих прав: устанавливать критерии для лицензирования и отказывать в выдаче лицензий организациям, подавшим заявку на получение лицензии и не соответствующим при этом установленным критериям.

В процессе лицензирования должны как минимум оцениваться состав собственников и структура управления как самого банка, так и группы, в которую он входит. При этом оцениваются совет директоров и высшие органы управления, текущий план развития и операционный план, система внутреннего контроля и система управления рисками, финансовое состояние, включая размер уставного капитала. В случае, когда собственником или материнской компанией банка является иностранная кредитная организация, необходимо предварительно получить согласие надзорного органа страны происхождения такой кредитной организации на учреждение дочерней кредитной организации на территории другого государства.

Принцип 4. У органов банковского надзора должно быть безусловное право проверять и запрещать передачу значительной доли в праве собственности, а также контрольных пакетов акций (прямо или косвенно) существующего банка другим сторонам.

Принцип 5. Надзорный орган должен обладать полномочиями контролировать осуществленные банком крупные поглощения или инвестиции банка, включая трансграничные операции, на соответствие установленным органом надзора критериям. При этом установленные органами надзора критерии должны гарантировать, что дочерние компании или иные подразделения банка не подвергнут его необоснованным рискам и не будут препятствовать эффективному банковскому надзору.