Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

- Директива Совета 92/30/ЕЭС от 6 апреля 1992 г. "О надзоре за деятельностью кредитных организаций на консолидированной основе";

- Директива Совета 92/121/ЕЭС от 21 декабря 1992 г. "О мониторинге и контроле над крупными кредитными рисками кредитных организаций".

Директива 2000/12/ЕС, принятая в целях консолидации довольно большого корпуса предшествующих директив, которые были посвящены различным сторонам банковского надзора, и сохранившая ряд положений ранее принятых директив, внесла и ряд новшеств.

Директива 2000/12/ЕС как консолидированный документ обеспечивает регулирование на общем уровне основных требований к процессам создания и деятельности кредитных организаций. Данные требования детализируются на уровне законодательства государств - членов ЕС.

В соответствии со статьей 4 Директивы 2000/12/ЕС кредитная организация (банк) подлежит обязательному лицензированию до начала своей деятельности. Лицензирование банковской деятельности, будучи по сути процедурой обеспечения доступа к рынку, являет собой первый этап надзорного процесса в отношении создаваемой кредитной организации. Директивой фиксируются основные требования к процессу лицензирования.

Значимость лицензирования трудно переоценить, поскольку именно путем установления ряда обязательных требований к кредитным организациям обеспечивается первичный уровень защищенности граждан, общества, государства. На наш взгляд, именно в этом состоит основная задача лицензирования как процедуры обеспечения доступа к рынку кредитных организаций. В свете сказанного следует согласиться с мнением И.В. Ершовой, которая определяет лицензирование как вид государственного контроля, направленного на обеспечение защиты прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства <1>. Такая трактовка лицензирования представляется более полной и точной по сравнению с мнением, согласно которому лицензирование представляет собой способ ограничения правоспособности организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. М.: Юриспруденция, 2002. С. 58.

<2> См.: Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма-Инфра-М, 1999. С. 129.

Требования к минимальному уставному капиталу кредитной организации устанавливаются в размере 5 млн. евро. Статья 6 Директивы фиксирует требования к управлению: в кредитной организации должно быть по крайней мере два лица, эффективно управляющих кредитной организацией, которые при этом должны обладать надежной репутацией и достаточным опытом для исполнения своих обязанностей. Уполномоченным органам должна быть предоставлена информация об участниках (акционерах) и членах совета директоров кредитной организации. Лицензирующий орган также должен быть удовлетворен соответствием акционеров или членов совета директоров выдвигаемым требованиям. Статья 7.3 устанавливает, что тесные связи между кредитной организацией и определенными физическими и юридическими лицами не должны препятствовать осуществлению банковского надзора за ее деятельностью.

Государства-члены должны отслеживать, чтобы заявление на получение банковской лицензии сопровождалось программой деятельности кредитной организации, планируемыми видами деятельности и ее организационной структурой.

Статья 9 устанавливает, что государства-члены не вправе требовать заявления на получение лицензии, руководствуясь экономическими потребностями рынка.

В случае принятия решения об отказе в выдаче лицензии заявителю в течение шести месяцев должны быть направлены сведения о причинах отказа. Максимальный срок, устанавливаемый для принятия решения о выдаче лицензии, составляет 12 месяцев. Информация о всех выданных лицензиях на осуществление банковской деятельности должна направляться в Европейскую комиссию, которая ведет реестр кредитных организаций и публикует их список в Официальном журнале.

Для лицензирующего органа устанавливается обязанность провести предварительные консультации с уполномоченными органами других государств - членов ЕС в случаях, когда кредитная организация:

- является дочерним обществом кредитной организации, зарегистрированной в другом государстве - члене ЕС;

- является дочерним обществом кредитной организации, у которой есть дочерние общества, зарегистрированные в других государствах-членах;

- контролируется той же группой лиц, что и кредитные организации, зарегистрированные в других государствах - членах ЕС.

Статьей 17 устанавливается общее требование о необходимости соответствующей системы органов управления, бухгалтерского учета и системы внутреннего контроля в рамках кредитной организации.

Директивой 2000/12/ЕС фиксируются основные принципы осуществления пруденциального надзора за деятельностью кредитных организаций.

В 2006 г. были внесены очередные изменения в Консолидированную банковскую директиву, также изменения в ее нумерацию, с июня 2006 г. полное наименование Директивы - Директива Европейского парламента и Совета 2006/48/ЕС от 14 июня 2006 г. "Об учреждении и деятельности кредитных организаций" <1> (далее - Директива 2006/48/ЕС). К основным изменениям следует отнести установление общих норм пруденциального надзора за финансовыми конгломератами, а также обеспечение условий для справедливой конкуренции и юридической безопасности таких финансовых институтов. Согласно Директиве применяются одинаковые нормы как к финансовым конгломератам, так и к гомогенным финансовым группам (т.е. тем, которые осуществляют деятельность только в области финансов), для того чтобы обеспечить равное положение участников и справедливую конкуренцию на рынке.

--------------------------------

<1> Directive 2006/48/EC of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions (recast) // Official Journal. L 177. 2006. 30 June. P. 1 - 200.

Кроме того, в Директиве 2006/48/ЕС были значительно детализированы и изменены многие другие требования в отношении надзора, обусловленные развитием системы банковского надзора в ЕС, а также международных норм и влиянием "мягкого права", включая разработки Базельского комитета по банковскому надзору.

В дальнейшем, при рассмотрении непосредственно порядка осуществления банковского надзора в Евросоюзе, мы будем ссылаться на Директиву именно в ее последней редакции. К Директиве 2000/12/ЕС мы будет обращаться при необходимости проиллюстрировать динамику развития регулирования банковского надзора, дать сравнительную характеристику важнейшим новеллам Директивы 2006/48/ЕС.

Помимо директив, вошедших в Консолидированную директиву 2006/48/ЕС, следует отдельно упомянуть нормы Директивы 94/19/ЕС от 30 мая 1994 г. "О схемах защиты вкладов в кредитных организациях", которая предусматривает введение на территории государств - членов Евросоюза обязательного участия кредитных организаций в одной или нескольких схемах по защите вкладов. Кредитным организациям прямо запрещается осуществлять деятельность по приему вкладов, если они не участвуют в официально установленных схемах.

Статья 4 устанавливает, что схемы, гарантирующие возврат вкладов, официально введенные и признанные в государстве - члене ЕС, будут распространяться и на вкладчиков филиалов кредитных организаций, расположенных в других государствах - членах Евросоюза.

Директивой зафиксировано, что схема гарантирования возврата должна предусматривать покрытие в отношении каждого вкладчика в сумме до 20 тыс. евро.

§ 2. Функции органов ЕС, участвующих в регулировании

и осуществлении надзора за деятельностью

кредитных организаций

Органы, задействованные в системе банковского надзора, на наш взгляд, следует рассматривать последовательно, исходя из их классификационного деления на две группы:

1) органы, осуществляющие нормативное регулирование сферы банковского надзора;

2) органы, задействованные непосредственно в осуществлении собственно надзора.

Первая группа соответственно выполняет в большей степени нормотворческие функции, устанавливает основные требования в отношении порядка осуществления надзора, а также принимает обязательные для исполнения банками требования (т.е. фактически осуществляет регулирование банковской деятельности).

В литературе неоднократно отмечалось, что на уровне Европейского союза отсутствует единый орган, осуществляющий нормативное регулирование банковского надзора <1>. Исторически важным этапом в становлении ныне действующей системы нормативного регулирования надзора за деятельностью кредитных организаций стал доклад Александра Ламфалусси. Так называемый Комитет мудрецов (The Committee of Wise Men), возглавляемый Ламфалусси, подготовил и опубликовал 7 ноября 2000 г. Доклад о законодательном регулировании европейских рынков ценных бумаг. Доклад прошел активное обсуждение и имел большое значение для формирования системы банковского надзора в ЕС. Несмотря на то что изначально Доклад, подготовленный по поручению Совета министров финансов и экономики государств - членов ЕС (European Union's Economic and Finance Ministers), касался регулирования рынка ценных бумаг, Евросоюз пошел по пути применения основных его положений ко всему финансовому сектору объединенной Европы <2>. Учитывая важность и определяющую роль Доклада в становлении системы нормативного регулирования в сфере банковского надзора и финансовой системы Евросоюза в целом, рассмотрим принципиальные его положения.

--------------------------------

<1> См., например: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика: Пособие, подготовленное в рамках проекта "Обучение персонала центрального банка - этап III" / Под ред. М. Олсена. С. 36 // http://www.cbr.ru/today/PK/bankingsupervisioneurussia2005ru.pdf.

<2> Final Report of Committee of Wise Men on the Regulation of European Securities Markets, Brussels, 15 February 2001. С окончательной редакцией Доклада можно ознакомиться в сети Интернет по адресу: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/lamfalussy/wisemen/final-report-wisemen_en.pdf.

Структурно Доклад состоит из двух основных частей: первая часть описывает причины, в связи с которыми назрела необходимость изменений; вторая часть содержит предложения Комитета по реформированию системы регулирования деятельности участников рынка ценных бумаг и финансового рынка.

Основными отрицательными факторами, которые, по мнению Комитета мудрецов, тормозили развитие финансового рынка Евросоюза, были:

1) отсутствие единого общеевропейского рынка финансовых услуг и капитала;

2) различия в регулировании финансового сектора на национальном уровне, что в конечном счете приводило к замедлению развития финансовой системы Евросоюза и ненужному дроблению рынка.

Следует отметить, что данная точка зрения согласуется с выводами ряда авторов, анализировавших феномен регулирования банковского надзора в те годы. Указывалось, что банковское право ЕС представляет собой классический парадокс. С одной стороны, подход ЕС к "сближению" и "гармонизации" банковского права членов Евросоюза подразумевает, что в каждом государстве-члене продолжают существовать свои собственные органы регулирования и надзора, но, с другой стороны, существует требование о соответствии минимальным стандартам надзора. Вдобавок усилия ЕС в области гармонизации не прямые, а основаны на принципе mutual recognition (принцип взаимного признания) банковских организаций, созданных надлежащим образом по законодательству другого государства-члена.

Право ЕС не предписывает ни ликвидацию национальных банковских систем, ни их прямую гармонизацию в материальных вопросах. Наоборот, концепция взаимного признания требует, чтобы государство-член признавало на своей территории банковские организации, созданные в других государствах-членах. Принимая во внимание то, что существует минимальная гармонизация в вопросах пруденциального надзора, материальное право государств-членов может заметно различаться; и даже стандарты надзора могут различаться, так как их содержание может превышать требования минимальных стандартов <1>.

--------------------------------

<1> Norton J. The European Community Banking Law Paradigm: A Paradox in Bank Regulation and Supervision - Reflections on the E.C. Second Banking Directive. Dordrecht: Graham and Trotman, 1994. P. 49.

По мнению Комитета, сохранение статус-кво в данной сфере только усиливало бы дефрагментацию европейского рынка финансовых услуг, в связи с чем все участники (Совет ЕС, Европейский парламент, Европейская комиссия), а также регуляторы должны основательно пересмотреть свои позиции и прийти к единому направлению регулирования.

На основе анализа текущей ситуации на рынке Комитетом была предложена система законодательного регулирования, которая, по мнению членов Комитета, должна, во-первых, максимально упростить процедуру регулирования, во-вторых, способствовать созданию единого финансового рынка ЕС. Новая система регулирования, по замыслу Комитета, имела целью создание в рамках рынков ЕС в комплексе атмосферы доверия, высокого уровня административного контроля, стабильности и защиты прав потребителей. Данные предложения предлагалось закрепить изменениями к Договору об учреждении ЕС либо иным нормативным актом высокого уровня.

Была зафиксирована необходимость конвергенции среди регулирующих и надзорных структур. Указывалось на неэффективность существования примерно сорока надзорных и регулирующих органов с максимально смешанной компетенцией и различной степенью ответственности. Итогом этого, отмечалось в Докладе, были высокий уровень раздробленности рынка и зачастую неудачи в регулировании и надзоре за финансовым сектором.

По мнению Комитета, надлежало усилить взаимодействия на общеевропейском уровне между регуляторами финансовых рынков и надзорными структурами при осуществлении микро- и макропруденциального надзора.

В итоге членами Комитета мудрецов была предложена четырехуровневая система законодательного регулирования финансовых рынков, при которой:

1. Первый уровень регулирования предусматривает принятие принципов и общих норм глобального характера посредством стандартных законодательных процедур (Европейской комиссией при участии Европейского парламента); Европейская комиссия на этом уровне принимает решения о необходимом законодательном регулировании, организует его обсуждение с заинтересованными сторонами и оформляет принятые решения на уровне директивного регулирования.