Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

2. Второй уровень предполагает создание структур, которые должны детализировать на нормативном уровне рамочные нормы, принятые Еврокомиссией, - Европейского комитета по ценным бумагам (European Securities Committee) и Европейского комитета регулирования фондового рынка (European Securities Regulators Committee). В настоящее время в состав комитетов, выполняющих данные функции, также входят Европейский банковский комитет, Европейский комитет по страхованию и пенсионному обеспечению и Комитет по финансовым конгломератам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 36.

3. Третий уровень охватывает сотрудничество и выработку общих стандартов среди органов государств - членов ЕС для осуществления последовательного проведения в жизнь норм, принятых на первом и втором уровнях.

4. Наконец, четвертый уровень определяет необходимость усиления механизма исполнения принятых решений на основе действий Европейской комиссии в сотрудничестве с регулирующими органами государств - членов ЕС и частным сектором.

Четырехуровневая система регулирования была одобрена и утверждена Европейским советом 23 марта 2001 г. (Резолюция Европейского совета от 23 марта 2001 г. "О более эффективном регулировании рынка ценных бумаг в Европейском союзе" <1>). Вскоре после этого были созданы многие из комитетов, предусмотренных Докладом. Для проведения в жизнь актов первого и второго уровней в сфере банковского надзора в настоящее время функционируют такие органы, как Комитет европейских органов банковского надзора, Комитет европейских органов регулирования рынка ценных бумаг и Комитет по надзору за страхованием и пенсионным обеспечением в государствах - членах ЕС <2>.

--------------------------------

<1> Resolution of the European Council of 23 March 2001 on more effective securities market regulation in the Europian Union // Official Journal. C 138. 2001. 11 May. P. 1 - 2.

<2> Draft Commission Decision of 6 June 2001 establishing the European Securities Committee, COM (2001) 1493 final, 6 June 2001; Draft Commission Decision of 6 June 2001 establishing the Committee of European Securities Regulators, COM (2001) 1501 final, 6 June 2001 // Official Journal. L 191. 2001. 13 July. P. 43 - 44.

В пособии, подготовленном в рамках проекта "Обучение персонала центрального банка - этап III" под редакцией Микаэла Олсена, приводится ныне действующая европейская структура законодательных и надзорных органов, осуществляющих нормативное регулирование в сфере банковского надзора <1>.

--------------------------------

<1> Draft Commission Decision of 6 June 2001 establishing the European Securities Committee, COM (2001) 1493 final, 6 June 2001; Draft Commission Decision of 6 June 2001 establishing the Committee of European Securities Regulators, COM (2001) 1501 final, 6 June 2001 // Official Journal. L 191. 2001. 13 July. P. 36 - 38.

Первый уровень органов, осуществляющих нормативное регулирование в сфере банковского надзора, представлен:

1) Европейской комиссией;

2) Европейским парламентом;

3) Европейским комитетом министров финансов.

Эти структуры под патронажем Европейской комиссии осуществляют деятельность по принятию рамочного законодательства в сфере надзора за деятельностью кредитных организаций. Комиссия осуществляет разработку нормативных актов при поддержке четырех комитетов:

1) Европейского банковского комитета;

2) Европейского комитета по ценным бумагам;

3) Европейского комитета по страхованию и пенсионному обеспечению в государствах - членах ЕС и, наконец,

4) Комитета по финансовым конгломератам.

Данные четыре комитета фактически составляют второй уровень структур, осуществляющих регулирование. Механизм выработки решений таков: либо комитеты на своем уровне принимают решения по реализации принятых Комиссией рамочных нормативных актов, либо Комиссия санкционирует принятие таких решений самостоятельно при условии согласования их большинством членов соответствующего комитета.

На третьем уровне разрабатываются меры по проведению в жизнь нормативных актов, принятых на первом и втором уровнях. Основная роль здесь отводится следующим структурам:

1) Комитету европейских органов банковского надзора;

2) Комитету европейских органов регулирования рынка ценных бумаг;

3) Комитету по надзору за страхованием и пенсионным обеспечением в государствах - членах ЕС.

Данные комитеты сформированы в значительной части из представителей органов национального надзора. Помимо вышеуказанной функции в их ведение также переданы обмен надзорной информацией, упорядочение методов осуществления надзора.

Четвертый уровень регулирования в соответствии с системой, разработанной Комитетом мудрецов, состоит в проверке последовательности применения законодательства Евросоюза, осуществляемой Европейской комиссией в сотрудничестве с государствами - членами, представителями частного сектора и комитетами третьего уровня регулирования.

Как видим, разработанные Комитетом мудрецов принципы, впоследствии закрепленные на законодательном уровне в рамках ЕС, были полностью восприняты Сообществом, имплементированы в национальные системы и стали реально работающим механизмом в сфере нормативного регулирования банковского надзора в ЕС.

В свете вышеизложенного представляется необходимым остановиться подробнее на вопросе о надзорных функциях Европейского центрального банка как структуры, играющей особую роль в банковской системе Евросоюза.

В отечественной литературе функции Европейского центрального банка освещены недостаточно полно, что отмечалось в специальной литературе <1>. Однако и в рамках настоящего исследования не ставится задача исчерпывающе раскрыть все функции вышеуказанной структуры. Речь пойдет о ее влиянии на процессы регулирования и осуществления банковского надзора.

--------------------------------

<1> См.: Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. С. 66 - 67.

Создание Европейского центрального банка (ЕЦБ) и Европейской системы центральных банков (ЕСЦБ) зафиксировано в Договоре об учреждении ЕС и Протоколе о Статуте Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка (далее - Статут).

Создание ЕЦБ и ЕСЦБ стало одним из важнейших этапов в становлении современной банковской системы Европейского союза.

Развитие интеграции и сотрудничества между европейскими национальными банками на протяжении десятилетий вылилось в создание Европейского валютного института, в цели и задачи которого входило укрепление сотрудничества между национальными центральными банками, координирование валютных политик государств-членов с целью обеспечения стабильности цен, наблюдение за функционированием Европейской валютной системы (функционирует с 1979 г.).

По сути своей создание Европейского валютного института было подготовительным этапом на пути создания ЕЦБ и ЕСЦБ. Данная структура должна была подготовить (1) средства и процедуры, необходимые для проведения единой валютной политики, (2) правила для деятельности, которая будет осуществляться национальными центральными банками в рамках ЕСЦБ, а также (3) способствовать эффективности трансграничных платежей (статья 117 (3) Договора об учреждении ЕС). Европейский валютный институт прекратил свое существование с момента создания ЕЦБ и ЕСЦБ.

Согласно статье 107 (1) Договора об учреждении ЕС, ЕСЦБ состоит из ЕЦБ и национальных банков государств-членов. В ходе настоящего исследования необходимо определить соотношение функций в сфере банковского надзора между ЕЦБ и национальными центральными банками. Данный вопрос не имеет однозначного решения и заслуживает отдельного внимания, поскольку основные цели и задачи ЕЦБ и ЕСЦБ в настоящее время четко регламентированы - это поддержание стабильности цен, поддержание основной экономической политики Сообщества с целью внесения вклада в достижение целей Сообщества, поддержание эффективного распределения ресурсов, определение и осуществление валютной политики Сообщества, проведение международных обменных операций в соответствии с положениями статьи 11 Договора об учреждении ЕС, владение и распоряжение официальными резервами государств-членов в иностранной валюте, содействие плавному функционированию платежных систем (статья 3 (1) Статута и статья 105 (1, 2) Договора об учреждении ЕС).

За ЕЦБ закрепляется статус юридического лица, которое должно иметь наиболее широкую правоспособность в каждом из государств - членов ЕС. При этом следует обратить внимание на тот факт, что статусом юридического лица наделяется только ЕЦБ, но не ЕСЦБ. В.М. Шумилов, рассматривая феномены ЕЦБ и ЕСЦБ, указывал, что ЕСЦБ представляет собой "совокупность юридических лиц - ЕЦБ и национальных центральных банков, а также отношения между ними" <1>.

--------------------------------

<1> Шумилов В.М. Международное финансовое право: Учебник. М.: Международные отношения, 2005. С. 167.

Также есть мнение, что ЕСЦБ представляет собой не совокупность, а некую общую рамочную структуру, внутри которой находятся ЕЦБ и национальные центральные банки государств - членов ЕС и которая обеспечивает существование общих принципов и правил европейской банковской системы. Данная особенность позволяет проводить параллели между структурой ЕС в целом и структурой ЕСЦБ. Зарубежные исследователи обращают внимание на то, что организация ЕСЦБ напоминает в некоторой степени институциональную структуру самого Европейского союза, который также является своего рода рамкой, в которой оперируют два сообщества и государства-члены, руководствуясь общими принципами и задачами <1>.

--------------------------------

<1> Zilioli C., Salmayr M. The European Central Bank: An Independent Specialized Organisation of Community Law // Common Market Law Review. 2000. N 37 (3). P. 591 - 644.

Однако, сравнивая правовую природу Евросоюза и ЕСЦБ, необходимо соблюдать осторожность. Как справедливо отмечал С.Ю. Кашкин, ЕС возник прежде всего на основе международно-правовых норм. Наиболее важные решения принимаются в Евросоюзе, как и в международных организациях, на основе единогласия <1>. Н.Ю. Ерпылева также указывала, что законодательные акты Евросоюза являются источником международного банковского права и аналогичны по сути своей нормативно-правовым актам международных организаций, применяемым на территории их государств-участников <2>. Это те составляющие, которые позволяют говорить о схожести статуса ЕС со статусом международных организаций.

--------------------------------

<1> Право Европейского союза: Учеб. пособие / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. С. 58.

<2> Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. С. 39.

При этом не следует забывать, что в статусе Евросоюза присутствует ряд признаков, которые отличают его от всех других международных организаций. Л.М. Энтин среди таких признаков выделяет следующие <1>: наличие в ЕС собственной системы институтов, самостоятельно осуществляющих полномочия и обладающих правом принятия обязательных правовых актов; наличие в европейских интеграционных образованиях собственной автономной правовой системы; Евросоюз обладает собственным бюджетом и собственной валютной системой; ЕС обладает собственным гражданством; ЕС обладает собственной территорией, которую образуют национальные территории государств-членов.

--------------------------------

<1> Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов. С. 34 - 36.

Что же касается статуса ЕСЦБ, то здесь Л.М. Энтин говорит о Европейской системе центральных банков как о юридически оформленной структуре, объединяющей ЕЦБ и национальные центральные банки государств-членов. При этом мы полагаем, что не противоречит данной формулировке, но уточняет статус ЕСЦБ мнение, высказанное Е.А. Чегринцом, который указывал, что Европейская система центральных банков представляет собой иерархическую комплексную систему отношений, складывающихся между ЕЦБ и центральными банками государств-членов по поводу достижения целей и задач, поставленных перед ЕСЦБ <1>.

--------------------------------

<1> Чегринец Е.А. Конституционно-правовой статус центральных банков Европейского союза (на примере Европейской системы центральных банков): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8.

Национальные центральные банки являются единственными подписчиками и держателями капитала (акционерами) ЕЦБ. Учитывая тот факт, что большинство национальных центральных банков полностью или в большей части принадлежат правительствам соответствующих государств, может сложиться представление о том, что правительства государств-членов и являются органами, определяющими политику и деятельность ЕЦБ. Подобное мнение встречается в юридической литературе: утверждается, что ЕСЦБ управляется национальными центральными банками, а ЕЦБ при этом рассматривается в качестве дочерней компании национальных центральных банков. Предпосылкой к такому мнению является также и то обстоятельство, что финансовые средства ЕЦБ были сформированы национальными центральными банками и, по аналогии с нормами корпоративного права, орган, который обеспечил финансирование, имеет право влиять на принимаемые банком решения <1>.

--------------------------------

<1> Pipkorn J. Legal Arrangements in the Treaty of Maastricht for the Effectiveness of the Economic and Monetary Union. CML Rev. P. 263; Kral F., Kurm-Engels M. Die nationalen Zentralbanken haben in EZB-Rat Ubergewicht // Handelsblatt. 1998. 10 Juni.

Действительно, согласно статье 28 (2) Статута национальные центральные банки должны быть единственными подписчиками и держателями капитала ЕЦБ, который составляет 5000 млн. евро. Кроме того, в соответствии со статьей 30.1 Статута национальные центральные банки должны обеспечить ЕЦБ резервными активами в иностранной валюте, не являющейся валютой государств-членов (евро), резервными позициями Международного валютного фонда и специальными правами заимствования до суммы, эквивалентной 50000 млн. евро. Однако можно сказать, что на этом аналогии с корпоративным правом заканчиваются, поскольку национальные центральные банки не наделены правами обычных акционеров. Они не избирают ни президента ЕЦБ, ни его исполнительный комитет. Согласно статье 14 (3) Статута национальные центральные банки являются составной частью ЕСЦБ и должны действовать в соответствии с ориентирами и указаниями ЕЦБ, т.е. фактически подчинены ему. Наконец, обязательство стать держателем капитала ЕЦБ является не добровольным, а предписано нормами права Сообщества.