Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

Кроме того, прослежены тенденции и развитие правового регулирования банковского надзора в свете обновленных текстов Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза, измененных и дополненных в связи с подписанием Лиссабонского договора 2007 г. <1>.

--------------------------------

<1> Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007 // Official Journal. C 306. 2007. 17 December. P. 1 - 271.

Надеемся, что настоящее издание окажется полезным как исследователям, занимающимся непосредственно банковским надзором и смежными темами, так и всем, кто так или иначе участвует в соответствующей нормотворческой деятельности или правоприменительной практике (законодателям, работникам исполнительных органов власти, руководителям банковских структур и т.д.).

Материалы книги также могут быть использованы в юридических вузах и на юридических факультетах при преподавании ряда учебных курсов, таких как "Право Европейского союза (европейское право)", "Международное публичное право", "Международное частное право", "Финансовое право", "Предпринимательское право" и "Банковское право".

Глава I. ЕВРОПЕЙСКАЯ БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА:

ФОРМИРОВАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ.

ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. Формирование европейской банковской системы

Исторически формирование европейской банковской системы представляло собой естественный процесс, неразрывно связанный с формированием самого Европейского союза. Насущные задачи, стоящие перед ЕС, в том числе в сфере создания единого европейского рынка капитала с вытекающей отсюда необходимостью совершенствования надзора за банковской деятельностью, и происходящая унификация законодательства государств - членов ЕС - все это является следствием формирования и развития Евросоюза, включая и его банковскую систему.

Современное правовое регулирование банковского надзора в Европейском союзе невозможно последовательно изучить и в достаточной степени глубоко понять без обращения к истории развития данной сферы и основных этапов формирования ЕС и его банковской системы. Поэтому прежде всего рассмотрим, с одной стороны, историю нормативного регулирования в процессе становления единого финансового рынка и современной банковской системы ЕС, начиная с документов, лежащих в основе создания ЕС, и заканчивая историей директивного регулирования сферы банковского надзора; с другой стороны, проанализируем роль различных институтов и органов в системе банковского надзора - как европейских, так и международных, оказавших и продолжающих оказывать в настоящее время значительное влияние на правовое регулирование надзора за банковской деятельностью в рамках Евросоюза.

Через изучение главных этапов формирования современной банковской системы ЕС мы придем к пониманию основ ее функционирования и ведущих принципов правового регулирования системы надзора за деятельностью кредитных организаций.

Предпосылкой для начала интеграции стран Европы стали разрушительные последствия Второй мировой войны и необходимость восстановления пошатнувшейся экономики всей Европы. Точкой отсчета в формировании Европейского союза можно считать подписание 18 апреля 1951 г. Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), в которое вошли Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ. Создание ЕОУС стало первым шагом на пути к созданию единого рынка товаров и услуг.

Следующим шагом по углублению интеграции между этими же шестью государствами стало подписание в 1957 г. Римских договоров, которыми были учреждены Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Основной целью учреждения ЕЭС было создание общего рынка и единого таможенного союза, в рамках которых обеспечивалось свободное движение лиц, товаров, услуг и капитала. Государства - участники Римского договора об учреждении ЕЭС взяли на себя обязательства начать гармонизацию законодательства в финансовой и экономической сферах в области обеспечения равноценных условий труда. Целью создания Евратома было совместное развитие ядерной энергетики в мирных целях.

В 1960 г. Великобритания, Швейцария, Австрия, Дания, Норвегия, Португалия и Швеция образовали Европейскую ассоциацию свободной торговли, также с целью снять барьеры в торговле, однако постепенно началось сближение указанных государств с ЕЭС.

Далее произошло объединение ЕОУС, ЕЭС и Евратома, появилось Европейское сообщество. Данный этап уже характеризовался началом политического взаимодействия государств-членов. Были созданы такие наднациональные органы, как Европейский совет, Комиссия ЕС, Европарламент, Европейский суд. С подписанием в 1992 г. Маастрихтского договора на базе Европейских сообществ был создан Европейский союз.

С.Ю. Кашкин в своих исследованиях отмечает, что тенденции к интеграции получили наибольшее развитие именно в Западной Европе, так как здесь намного раньше, чем в других регионах мира, сложилась развитая рыночная экономика, имела место близость экономической, правовой, общественно-политической и культурной среды; при этом относительно небольшие размеры территорий государств обусловливали узость внутреннего рынка и подталкивали страны к взаимовыгодному объединению усилий <1>.

--------------------------------

<1> Право Европейского союза: Учеб. пособие / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М.: Проспект, 2008. С. 21.

Важнейшие основы становления единого финансового рынка ЕС и соответственно современной банковской системы ЕС были заложены в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества (далее также - Договор об учреждении ЕС <1>). К ним можно отнести основополагающие свободы, оказавшие важное влияние на формирование единого рынка и финансовой системы ЕС:

--------------------------------

<1> Применительно к Договору об учреждении Европейского сообщества аббревиатура "ЕС" по тексту работы будет использоваться в значении "Европейское сообщество"; во всех остальных случаях "ЕС" будет означать "Европейский союз".

1) свобода перемещения товаров;

2) свобода передвижения лиц и свобода учреждения предприятий;

3) свобода предоставления услуг;

4) свобода перемещения капитала.

Иногда к данному списку добавляется свобода платежей в качестве так называемой пятой свободы единого рынка <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Hafner T. The Free Movement of Capital in the European Union // The Regulation of International Financial Markets: Perspectives for Reform. Cambridge University Press, 2006. P. 143.

Отечественными исследователями отмечалось, что данные свободы (также именуемые специальными принципами права ЕС) имеют особое значение <1> и являются наиболее важными из специальных принципов, так как основой интеграции Евросоюза служила именно экономика.

--------------------------------

<1> См.: Право Европейского союза: Учеб. пособие / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. С. 43.

Е.А. Чегринец очень точно указывал, что "внутренний рынок является основой, ядром, вокруг которого развиваются и право Сообщества, и само Сообщество. Центром же этого ядра, его смыслом являются четыре принципа, или четыре свободы внутреннего рынка" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 152.

Свобода передвижения лиц и свобода учреждения предприятий, предусмотренная статьей 43 Договора об учреждении ЕС, трактуется также зачастую как часть свободы проживания, установленной той же статьей. Так, А.А. Вишневский указывает, что принцип свободы учреждения является частью более широкого принципа свободы перемещения лиц. "Дело в том, - пишет автор, - что реальное признание права лиц на свободное перемещение неотъемлемо от признания их права на перемещение как профессионалов. Следовательно, речь должна идти не только о праве свободного физического пересечения границы государства с последующим свободным трудоустройством, но и о возможности свободного учреждения предприятия на территории другого государства, не подвергаясь при этом дискриминации в сравнении с предприятиями, учрежденными лицами, являющимися гражданами (или организациями) соответствующего государства" <1>.

--------------------------------

<1> Вишневский А.А. Банковское право Европейского союза: Учеб. пособие. М.: Статут, 2000. С. 15.

Данное утверждение косвенно подтверждается абзацем 2 статьи 43 Договора об учреждении ЕС, который гласит, что свобода жительства и экономической деятельности включает право самостоятельной деятельности, а также создания предприятий, в частности компаний и фирм, и управления ими в том значении, которое определено в абзаце втором статьи 48, на условиях, установленных законодательством страны, где такое право существует для ее собственных граждан, и в соответствии с положениями главы, касающейся капитала.

Однако утверждение о полном "поглощении" свободы предпринимательской деятельности свободой проживания нам представляется не вполне корректным. Свобода предпринимательской деятельности, как и свобода передвижения, имеет и свое собственное самостоятельное значение (так же как физические и юридические лица, подпадая под единую категорию "лиц" в гражданском праве, наделены каждое своими особенностями в правовом статусе). При этом свобода предпринимательской деятельности имеет непосредственное и прямое отношение к становлению финансового рынка, в то время как свобода передвижения играет вторичную роль, что отмечалось зарубежными исследователями <1>. Данное утверждение основано также на изучении истории правового регулирования банковской деятельности и надзора в ЕС, о чем речь пойдет ниже.

--------------------------------

<1> Sousi-Roubi B. Droit bancaire europeen. Paris: Dalloz-Sirey, 1995. P. 23.

Исследователями отмечалось, что из рассматриваемого принципа свободы предпринимательской деятельности вытекает одна из основных особенностей финансового законодательства ЕС: любое юридическое лицо обязано иметь головную организацию на территории того государства - члена ЕС, где находится его юридический адрес <1>.

--------------------------------

<1> См.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 194.

Свобода предоставления услуг закрепляется статьей 59 Договора об учреждении ЕС: ограничения на свободу предоставления услуг в Сообществе запрещены для граждан государств-членов, обосновавшихся в государстве - члене Сообщества ином, чем то, гражданину которого предоставляются услуги.

Свобода движения товаров состоит в запрете введения таможенных пошлин на товары, запрете количественных ограничений, а также в прямом запрете дискриминационного налогообложения в процессе оборота товаров в рамках ЕС (статьи 23, 25, 28, 29 Договора об учреждении ЕС).

Статья 23 Договора об учреждении ЕС предусматривает также принятие общего таможенного тарифа, что означает создание единой системы регулирования экспортно-импортных отношений с третьими странами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Право Европейского союза: Учеб. пособие / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. С. 153.

Как справедливо указывает Е.А. Чегринец, свобода передвижения товаров в своей сути состоит из трех элементов:

1) отмены таможенных пошлин и сборов, имеющих равнозначный эффект;

2) запрета дискриминационного внутригосударственного налогообложения;

3) запрета квот на импорт и экспорт, а также иных равнозначных мер <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 154.

Наконец, свобода перемещения капитала предусматривает, что все ограничения на движение капитала между государствами-членами, а также между государствами-членами и третьими странами должны быть запрещены. Кроме того, должны быть запрещены все ограничения на платежи между государствами-членами, а также между государствами-членами и третьими странами (статьи 56 - 60 Договора об учреждении ЕС).

Еще раз подчеркнем, что данные свободы носят основополагающий характер для формирования единого финансового рынка ЕС и находят развитие в правовом регулировании банковской деятельности. Кроме того, как мы увидим далее, цель создания единого рынка ЕС имеет во многом определяющее влияние на развитие правового регулирования надзора за деятельностью кредитных организаций. Как отмечалось и отечественными учеными, одной из центральных задач, стоящих перед Европейским союзом, является обеспечение экономического и социального прогресса, а важнейшими инструментами для ее решения служат как раз создание единого внутреннего рынка и построение экономического и валютного союза <1>.

--------------------------------

<1> См.: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. Л.М. Энтин. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2007. С. 229 - 230.

Точкой отсчета нормативного регулирования банковской деятельности ЕС следует считать принятие Директивы Совета 73/183/ЕЭС от 28 июня 1973 г. "Об отмене ограничений на свободу организации и свободу предоставления услуг в отношении собственных операций банков и других финансовых институтов" <1>. Директива была принята во исполнение положения статьи 94 Договора об учреждении ЕС, устанавливавшей, что Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и с Экономическим и социальным комитетом единогласно принимает директивы о сближении законов и правовых актов органов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка. Уже в этой Директиве положения о деятельности финансовых институтов распространялись не только на банки, но и на значительное число иных финансовых организаций, включая страховые компании, биржевых брокеров и пр.