Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

--------------------------------

<1> Council Directive 73/183/EEC of 28 June 1973 on the abolition of restrictions on freedom of establishment and freedom to provide services in respect of self-employed activities of banks and other financial institutions // Official Journal. L 194. 1973. 16 July. P. 1 - 10.

Следующим важнейшим этапом стало принятие Первой директивы Совета 77/780/ЕЭС от 12 декабря 1977 г. "О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций" (далее - Первая банковская директива) <1>.

--------------------------------

<1> First Council Directive 77/780/EEC of 12 December 1977 on the coordination of the laws, regulations and administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions // Official Journal. L 332. 1977. 17 December. P. 30 - 37.

Первая банковская директива дала определение кредитной организации, под которой понималось предприятие, основным видом деятельности которого является прием депозитов от неопределенного круга лиц, а также иных подлежащих возврату средств и предоставление кредитов за свой счет. Данное определение фактически не претерпело изменений до настоящего времени.

Директивой были заложены основные требования к лицензированию банковской деятельности (статья 3). Отмечалось, что государства-члены будут осуществлять лицензирование исходя из определенных Директивой минимальных требований до момента, когда кредитная организация сможет начать свою деятельность. В качестве таких основных требований были установлены следующие:

1) наличие у кредитной организации обособленных собственных средств;

2) наличие у кредитной организации адекватного минимума таких собственных средств;

3) наличие как минимум двух лиц, которые осуществляют фактическое руководство деятельностью кредитной организации и обладают при этом надежной репутацией и достаточным опытом для выполнения своих обязанностей.

Требования, заложенные Первой банковской директивой, легли в основу регулирования процедуры доступа к рынку кредитных организаций. Лицензирование представляет собой крайне важный процесс и будет детально рассмотрено во второй главе настоящей работы как первичный этап надзора. Первая банковская директива стала важным этапом в унификации банковского законодательства - на момент ее принятия в ряде государств-членов отсутствовала необходимость получения лицензии для осуществления банковских операций. Директива обязывала все государства-члены ввести эти требования.

Директива 73/183/ЕЭС и Первая банковская директива стали документами, заложившими основы формирования общего финансового рынка объединенной Европы и закрепившими первые единые требования к деятельности кредитных организаций.

В 1989 г. были приняты Директива Совета 89/299/ЕЭС от 17 апреля 1989 г. "О собственных средствах кредитных организаций", а также Вторая директива Совета 89/646/ЕЭС от 15 декабря 1989 г. "О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций, и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЭС".

Вторая банковская директива устанавливала ряд требований к гармонизации национального законодательства в части лицензирования, значительно расширявших и развивавших положения Первой банковской директивы. Был определен перечень операций, подлежащих лицензированию и подпадающих под принцип взаимного признания (mutual recognition). Этот принцип гласит, что кредитная организация, имеющая среди разрешенных видов деятельности операции, указанные в Директиве, вправе осуществлять их на территории любого другого из государств-членов без прохождения дополнительных разрешительных процедур. Перечень включал в себя не только классические банковские операции, но и операции, относящиеся к сфере деятельности компаний, функционирующих на рынке ценных бумаг и инвестиционной деятельности: участие в выпусках ценных бумаг, оказание услуг в данной сфере, управление портфелями и инвестиционное консультирование. Полный перечень видов деятельности, подлежащих взаимному признанию, был приведен в приложении ко Второй банковской директиве и включал в себя следующие виды деятельности:

1. Прием депозитов (вкладов) и иных средств от юридических и физических лиц на основе платности.

2. Кредитование (включая потребительский кредит, кредитование под залог недвижимости, факторинг, финансирование торговых сделок, в том числе форфейтинг).

3. Финансовый лизинг.

4. Услуги по переводу денежных средств.

5. Эмиссия и обслуживание платежных документов (в том числе кредитных карт, дорожных чеков и банковских векселей).

6. Выдача гарантий и поручительств.

7. Операции, осуществляемые за собственный счет или за счет клиента:

- операции с инструментами валютного рынка (т.е. с чеками, векселями, депозитными сертификатами и т.д.);

- операции по купле-продаже валютных ценностей;

- операции по финансовым фьючерсным и опционным сделкам;

- операции с инструментами фондового рынка, зависимыми от процентных ставок и валютно-обменных курсов;

- операции с оборотными ценными бумагами.

8. Участие в выпусках ценных бумаг и оказание услуг, относящихся к таким выпускам.

9. Оказание консультационных услуг предприятиям по вопросам структуры капитала, промышленной стратегии, слияния и приобретения новых предприятий.

10. Брокерские услуги на валютных рынках.

11. Управление портфелями ценных бумаг и консультирование в данной области.

12. Депозитарные услуги и управление пакетами ценных бумаг.

13. Оценка кредитоспособности клиентов.

14. Предоставление в аренду сейфов.

Здесь следует обратить внимание на то, что Евросоюз поэтапно и гармонично двигался в сторону осуществления комплексного надзора, не ограничиваясь надзором за банковской деятельностью в строгом смысле слова, а распространяя общие принципы надзора на деятельность на рынке ценных бумаг и страховую деятельность. Эта последовательность прослеживается как в истории директивного регулирования банковского надзора, так и в сложившейся к настоящему времени системе органов и структур, осуществляющих надзорную деятельность, о чем речь пойдет чуть позже. Что же касается директивного регулирования, то здесь важным этапом стало принятие Директивы 95/26/ЕС от 29 июня 1995 г. "Об улучшении надзора за деятельностью кредитных организаций" <1>, целью которой являлось совершенствование надзора как за деятельностью банков, так и за функционированием брокерских, страховых компаний и инвестиционных фондов. Значимость данной Директивы состояла в том, что она впервые распространяла на весь рынок финансовых услуг систему требований об обмене информацией между надзорными органами.

--------------------------------

<1> European Parliament and Council Directive 95/26/EC of 29 June 1995 amending Directives 77/780/EEC and 89/646/EEC in the field of credit institutions, Directives 73/239/EEC and 92/49/EEC in the field of non-life insurance, Directives 79/267/EEC and 92/96/EEC in the field of life assurance, Directive 93/22/EEC in the field of investment firms and Directive 85/611/EEC in the field of undertakings for collective investment in transferable securities (Ucits), with a view to reinforcing prudential supervision // Official Journal. L 168. 1995. 18 July. P. 0007 - 0013.

Возвращаясь ко Второй банковской директиве, отметим также, что в ней было закреплено требование о предоставлении надзорным органам информации от любых физических лиц, которые планируют увеличить долю своего участия в уставном капитале кредитной организации, если при увеличении доля таких лиц превысит соответственно 20, 33 и 50% либо кредитная организация станет субсидиарием такого лица (статья 11).

Статьей 13 Второй банковской директивы закреплялся принцип ответственности государства (его уполномоченных на осуществление банковского надзора органов) учреждения кредитной организации за осуществление пруденциального банковского надзора. Компетентным властям государства учреждения вменялось установить требования, в соответствии с которыми каждая кредитная организация должна иметь надежные административные и учетные процедуры, а также адекватный механизм внутреннего контроля.

Были значительно расширены по сравнению с требованиями Первой банковской директивы перечни информации, взаимно предоставляемой друг другу компетентными органами государств-членов в процессе надзора. Взаимный обмен информацией должен был также осуществляться по таким параметрам, как ликвидность, платежеспособность, гарантии депозитов, ограничение крупных кредитных рисков, административные и учетные процедуры и механизмы внутреннего контроля поднадзорных кредитных организаций.

Отдельный ряд статей посвящался филиалам и дочерним компаниям кредитных организаций. Именно здесь были заложены основные принципы ответственности и осуществления банковского надзора в отношении функционирования структурных подразделений кредитных организаций на территории других государств ЕС.

В зарубежной и отечественной научной литературе отмечается, что основной целью Второй банковской директивы было создание единого рынка банковских услуг в рамках ЕС и устранение барьеров в сфере трансграничных платежей и открытия филиалов кредитных организаций <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. М.: Дело, 2004. С. 165; Bright C. Business Law in the European Economic Area. Oxford, 1994. P. 153.

На наш взгляд, данное утверждение нуждается в определенном уточнении. Создание единого рынка движения капитала в рамках ЕС было заложено, как отмечалось выше, еще при подписании Римских договоров в 1957 г. Определяющими факторами здесь было провозглашение свободы учреждения, свободы передвижения товаров, работ, услуг и капитала. Развитие заложенных Римским договором об учреждении ЕС принципов началось еще с Директивы 73/183/ЕЭС и Первой банковской директивы и планомерно продолжалось на протяжении всей истории директивного регулирования банковского сектора. Создание единого рынка банковских услуг является составной частью процесса создания единого общеевропейского рынка капитала, который формируется и по настоящее время, и этой цели прямо или косвенно подчинено нормотворчество в сфере банковского регулирования в целом. Так, важнейшим этапом здесь стало введение евро в качестве единой валюты, на чем, однако, процесс формирования единого рынка не закончился.

В 1999 г. Еврокомиссией был разработан и предложен План действий в сфере финансовых услуг <1>. План, принятый Советом 1 марта 2004 г., предусматривал создание в Европе самой конкурентной экономики к 2010 г. Он предполагал принятие 42 законодательных мер, сгруппированных вокруг четырех основных направлений, одним из которых является модернизация правил ЕС в области банковского надзора.

--------------------------------

<1> Commission Communication of 11 May 1999 entitled "Implementing the framework for financial markets: action plan" // COM (1999) 232 final.

В первые годы после утверждения Плана в его развитие было принято большое количество нормативных актов. Анализ текущей ситуации показывает, что в оставшийся период времени основное внимание будет сосредоточено на таких вопросах, как организация "благоразумного контроля" на уровне Сообщества, повышение роли международного сотрудничества в установлении общих норм, регламентирующих деятельность кредитных организаций, а также на вопросах конкурентного права <1>.

--------------------------------

<1> Wright D. Objectifs et resultats du Plan d'action pour les services financiers // Revue d'economie financiere. 2007. N 87. P. 13.

Понимание того, что развитие норм, регулирующих деятельность кредитных организаций и принципы банковского надзора, во многом подчинено цели создания единого рынка капитала, представляется крайне важным для верной оценки как текущей ситуации в регулировании надзора за деятельностью кредитных организаций, так и тенденций развития данной сферы.

Положения Второй банковской директивы нашли свое дальнейшее развитие с принятием так называемой Консолидированной банковской директивы (2000 г.).

С 2000 г. основным регулирующим правовым актом в сфере банковского надзора стала Директива 2000/12/ЕС от 20 марта 2000 г. "Об учреждении и деятельности кредитных организаций" (далее - Директива 2000/12/ЕС, Консолидированная директива), которая была принята в качестве консолидированного документа, аккумулировавшего директивы предыдущих лет.

В Директиву 2000/12/ЕС вошли рассмотренные нами акты:

- Директива Совета 73/183/ЕЭС от 28 июня 1973 г. "Об отмене ограничений на свободу организации и свободу предоставления услуг в отношении собственных операций банков и других финансовых институтов";

- Первая директива Совета 77/780/ЕЭС от 12 декабря 1977 г. "О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций";

- Директива Совета 89/299/ЕЭС от 17 апреля 1989 г. "О собственных средствах кредитных организаций";

- Вторая директива Совета 89/646/ЕЭС от 15 декабря 1989 г. "О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций, и внесении изменений в Директиву 77/780/ЕЭС";

а также принятые в их развитие Директивы:

- Директива Совета 89/6467/ЕЭС от 18 декабря 1989 г. "Об индексе платежеспособности кредитных организаций";