Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

--------------------------------

<1> Fairgrieve D. Twin Peaks a la francaise: Reforming Financial Services Regulation in France // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? Kluwer Law International. 2003. P. 382.

Тенденции развития национальных моделей осуществления банковского надзора в ЕС в сторону передачи всех надзорных функций в пользу единого контролирующего и регулирующего органа лучше всего можно отследить на примере Германии и Великобритании.

Началом отсчета истории современного банковского надзора в Германии можно считать банковский кризис 1931 г., после которого правительством был принят ряд постановлений, ставших основой создания в Германии системы надзора со стороны государства за деятельностью всех кредитных организаций. До этого надзор применялся только к отдельным видам банков, таким, например, как общественные сберегательные банки в Пруссии, или к отдельным видам банковской деятельности.

О существование системы банковского надзора в Германии можно говорить начиная с 1934 г., когда был принят первый Закон "О банковской деятельности". Законом были установлены лицензионные требования к минимальному размеру уставного капитала кредитных организаций, на банки была возложена обязанность предоставлять информацию о текущих операциях. При этом, как было отмечено в научной литературе, Закон 1934 г. устанавливал лишь общие критерии надзора и возлагал на надзорный орган (Aufsichtsamt fur das Kreditwesen) обязанность по разработке более детальных требований к деятельности банков <1>. Текущую правовую форму система банковского надзора обрела в 1961 г. с принятием нового Закона "О банковской деятельности" (Gesetz uber die Kreditwesen).

--------------------------------

<1> Andenas M., Binder J.-H. Financial Market Regulation in Germany: The New Institutional Framework // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? P. 363.

За последние десятилетия система банковского надзора Германии претерпела значительные изменения. До 2002 г. в Германии существовало три органа надзора: Федеральное управление банковского надзора, Федеральное управление надзора за страховой деятельностью и Федеральное управление надзора за деятельностью на рынке ценных бумаг. Указанные органы имели одинаковый юридический статус, различия касались непосредственно тех секторов финансового рынка, за которыми осуществлялись надзор и контроль. На Федеральное управление банковского надзора возлагались надзор за банковской деятельностью, а также функции по лицензированию банковской деятельности и деятельности на рынке ценных бумаг. За Федеральным управлением надзора за деятельностью на рынке ценных бумаг были закреплены надзорные функции по осуществлению инвестиционной деятельности. Федеральное управление надзора за страховой деятельностью соответственно осуществляло лицензирование страховых компаний и обеспечивало контроль за их деятельностью.

Полномочия Федерального управления банковского надзора при этом не ограничивались лицензированием, контролем и правомочиями приостанавливать либо прекращать при необходимости деятельность определенных кредитных организаций <1>. Оно также было наделено правом осуществлять регулирование в сфере своих полномочий: принимать регулирующие акты относительно порядка осуществления трансакций и уменьшения банковских рисков, защиты вкладов.

--------------------------------

<1> The Deutsche Bundesbank's Involvment in Banking Supervision // Deutsche Bundesbank Monthly Report. 2000. September. P. 34.

22 апреля 2002 г. бундестагом был принят Закон "О создании единой системы надзора на рынке финансовых услуг" <1>, учредивший единый надзорный орган, который объединил в себе функции трех вышеописанных структур и в функции которого входит осуществление надзора за всем финансовым рынком, - Федеральное управление финансового надзора Германии (Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), англ. The Federal Financial Supervisory Authority; далее по тексту также - ФУФН). Принятие Закона "О создании единой системы надзора на рынке финансовых услуг" было в первую очередь обусловлено желанием привести законодательство Германии в соответствие с такими общими целями европейского законодательства, как создание единого рынка и эффективного механизма надзора на рынке финансовых услуг.

--------------------------------

<1> Gesetz uber die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht vom 22. April 2002 // BGBI. I. 1310.

Создание единого надзорного органа, с одной стороны, является естественным проявлением вышеописанной тенденции в развитии регулирования финансовой деятельности и надзора за ней в ЕС - сближения функций надзора за деятельностью кредитных организаций, надзора за рынком ценных бумаг и страховыми компаниями. В совместном пресс-релизе ФУФН и Немецкого федерального банка (Deutsche Bundesbank) указывалось, что объединение органов надзора и последовавшие в связи с этим изменения в банковском законодательстве создают эффективную систему надзора за деятельностью кредитных организаций <1>.

--------------------------------

<1> Joint Press Release by the Federal Financial Supervisory Authority and the Deutsche Bundesbank. 2002. 4. November. P. 1 - 3 // http://www.bundesbank.de/download/presse/pressenotizen/2002/20021104bbk1_en.pdf.

С другой стороны, как отмечалось зарубежными исследователями, учреждение единого надзорного органа в Германии по сути своей не создало единую правовую систему регулирования финансового рынка в целом: законодательство, регулирующее деятельность финансовых рынков, состоит из разных правовых режимов, которые различаются по трем озвученным направлениям регулирования <1>. Все, что касается непосредственно регулирования банковской деятельности и осуществления надзора за кредитными организациями, регулируется Законом "О банковской деятельности" 1961 г. Правовое регулирование надзора за рынком ценных бумаг при этом осуществляется на основании положений законодательства о рынке ценных бумаг, страховая деятельность регулируется Законом "О надзоре за страховой деятельностью" 1962 г.

--------------------------------

<1> Reiter J., Geerling J. Die Reform der Bankenaufsicht - Eine Chance fur den Verbraucherschutz? // Die Offentliche Verwaltung. 2002. N 55. P. 562 - 566; Grote R. The Liberalisation of Financial Markets: the Regulatory Response in Germany // The Regulation of International Financial Markets. Perspectives for Reform. Cambridge University Press, 2006. P. 76.

Таким образом, можно говорить о том, что вместе с принятием решения о создании единого надзорного органа на рынке финансовых услуг соответствующие положения о правилах надзора за различными секторами финансового рынка были просто перенаправлены на одну регулирующую и надзорную структуру. Однако из этого, на наш взгляд, вовсе не следует, что попытка объединения надзорных функций в рамках одной структуры потерпела неудачу либо что тенденция к созданию единого регулятора в сфере надзора в Евросоюзе отсутствует.

Как отмечалось выше, система надзора за деятельностью кредитных организаций (как и сами банковские системы) в рамках ЕС на национальном уровне отличается значительным разнообразием; директивы ЕС в сфере осуществления надзора устанавливают лишь минимальные требования к осуществлению банковской деятельности и надзора за кредитными организациями. Одновременно с этим характерной чертой развития банковской деятельности Евросоюза является рост количества финансовых конгломератов - компаний, которые оказывают весь комплекс финансовых услуг (или их большинство), а также удовлетворяют все потребности общества в финансовых продуктах <1>.

--------------------------------

<1> См:: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. С. 361.

Именно функционирование таких компаний и их развитие, на наш взгляд, во многом способствуют формированию тенденции объединения надзорных функций за различными секторами финансового рынка в рамках одной регулирующей и надзорной структуры.

В своем стремлении максимально унифицировать рынок финансовых услуг Евросоюз сталкивается со значительным количеством трудностей, которые во многом обусловлены разнообразием национальных банковских систем. Так, если в Германии преобладают так называемые универсальные банки (Universalbanken), которые выполняют все банковские операции независимо от организационно-правовой формы (принимают вклады, осуществляют кредитование, продажу, хранение и управление ценными бумагами, занимаются инвестиционной деятельностью) <1>, то в Великобритании действует банковская система, основанная на принципе специализации: выделяются депозитные банки, деятельность которых направлена на привлечение вкладов, управление ими, выдачу кредитов <2>. Именно данные различия послужили причиной того, что Евросоюз пошел по пути принятия отдельных директив в отношении банковской деятельности и рынка инвестиционных услуг (Директива 93/22/ЕЕС от 10 мая 1993 г.).

--------------------------------

<1> См.: Шумилов В.М. Международное финансовое право: Учебник. С. 380 - 381.

<2> Там же. С. 390.

Как отмечается зарубежными исследователями, этот дуализм является одной из основных причин, задерживающих развитие эффективного надзора за банковской деятельностью в Евросоюзе <1>. В свете вышеизложенного помимо тенденции развития надзора в рамках государств-членов в направлении создания единых надзорных органов на рынке финансовых услуг необходимо также озвучить активно обсуждаемую проблему создания единого органа ("мегарегулятора"), на который были бы возложены функции надзора за финансовыми рынками в рамках всего ЕС.

--------------------------------

<1> См.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты. С. 363.

Европейский "круглый стол" по вопросам финансовых услуг в своих отчетах последовательно отстаивает необходимость создания единого надзорного и регулирующего органа. Участниками "круглого стола" было отмечено, что наднациональные европейские финансовые группы испытывают ряд затруднений в своей деятельности из-за чрезмерного регулирования и различий национальных правовых систем государств - членов Евросоюза <1>.

--------------------------------

<1> EFR report "Monitoring progress in EU prudential supervision". 2007. P. 14 // http://www.efr.be/members/upload/publications/97338EFR-september2007%20(final).pdf.

Однако вернемся к банковскому надзору Германии и рассмотрим структуру и полномочия Федерального управления финансового надзора Германии.

ФУФН возглавляет президент; три вице-президента отвечают за соответствующие направления надзора (банковская деятельность, страхование, рынок ценных бумаг). Для контроля за текущей деятельностью ФУФН создается Административный совет, в который входят представители Министерства финансов Германии, других министерств и ведомств, членов парламента и участников рынка - всего 21 представитель, из которых 10 являются представителями рынка (статья 7 (3) Закона "О банковской деятельности"). Кроме того, в рамках ФУФН действует Консультационный совет, состоящий из 24 членов - представителей ученых кругов, рынка, обществ по защите прав потребителей и Бундесбанка (статья 8 Закона "О банковской деятельности").

Определенная гибкость установлена в отношении штатного персонала Управления: поскольку оно является органом государственной власти, заработная плата сотрудников должна соответствовать бюджетным требованиям. Однако Управлению предоставляется право нанимать персонал, чья заработная плата будет превышать размеры, установленные для государственных служащих (статья 10 Закона "О банковской деятельности").

Основной задачей банковского надзора в Германии является обеспечение стабильности банковской системы государства, в связи с чем надзор не сосредоточен в значительной степени на деятельности отдельных коммерческих банков. Точно так же не объявляется в качестве основной цели надзора защита прав потребителей (вкладчиков) <1>.

--------------------------------

<1> Grote R. The Liberalisation of Financial Markets: the Regulatory Response in Germany // The Regulation of International Financial Markets. Perspectives for Reform. P. 77.

Статья 3 (6) Закона "О банковской деятельности" устанавливает, что государственный надзор должен противодействовать нежелательному развитию банковского и финансового сектора, которое может привести к потере вкладов, снижению темпов развития банковского сектора, нанесению ущерба национальной экономике. По мнению исследователей, такая направленность и задачи банковского надзора определяют ряд его особенностей, в том числе отсутствие обязанности надзорного органа информировать общество о результатах выполнения им своих контрольных функций или о причинах, по которым он может не раскрывать информацию о способности определенных банков отвечать по своим обязательствам <1>.

--------------------------------

<1> Reiter J., Geerling J. Die Reform der Bankenaufsicht - Eine Chance fur den Verbraucherschutz? // Die Offentliche Verwaltung. 2002. N 55. P. 568.

Несмотря на создание единого надзорного органа, Бундесбанк до сих пор не утратил ряда полномочий в сфере банковского надзора. Бундесбанк в своей текущей деятельности выполняет функции по анализу документации, годовой и аудиторской отчетности кредитных организаций. Кроме того, Бундесбанк и ФУФН совместно проводят переговоры с кредитными организациями в рамках осуществления ими пруденциального надзора. Аудиторские проверки деятельности банков осуществляет также Бундесбанк, однако за ФУФН закрепляется право как участвовать в таких проверках совместно с банком, так и проводить собственные аудиторские проверки.

Исторически включение Бундесбанка в систему органов, осуществляющих банковский надзор, было вызвано такими факторами, как крайне тесные связи Центрального банка с кредитными организациями, наличие высококвалифицированного персонала, обладающего большим объемом знаний в сфере финансовых услуг, близость к рынку <1>. Функции Бундесбанка и его участие в сфере осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций касаются многих важных аспектов надзора: участия в принятии общих норм и принципов банковского надзора; участия в регулярных проверках кредитных организаций, аудите, антикризисном управлении.

--------------------------------