Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

Пунктом 1.8 "Дорожной карты" по общему экономическому пространству предусматривается сотрудничество в сфере финансовых услуг - банковского дела, страхования, рынка ценных бумаг - с целью обеспечить помимо прочего стабильность финансовой системы, поддержать консолидацию здорового финансового сектора и эффективную систему защиты потребителей путем совершенствования законодательной базы, эффективного надзора и правоприменения в соответствии с международными стандартами и нормами, применяемыми к поставщикам финансовых услуг. Для решения этих задач "Дорожная карта" признает необходимыми следующие действия:

- развитие сотрудничества, например, путем установления диалога в сфере регулирования, в целях усиления эффективности системы пруденциального регулирования и независимого надзора в соответствии с самыми высокими международными стандартами и нормами, применяемыми к поставщикам финансовых услуг;

- проведение консультаций для совместного определения областей и секторов, где гармонизация законодательства, регулирующего деятельность поставщиков финансовых услуг, целесообразна и возможна;

- сотрудничество в разработке, где это необходимо, и применении адекватного законодательства о компаниях, применяемого к поставщикам финансовых услуг, бухгалтерских и управленческих норм.

Совершенно очевидно, что одним из шагов в этом направлении должна стать гармонизация правового регулирования банковского надзора в России с соответствующими нормами Евросоюза, основанными в свою очередь на рассмотренных выше международных (Базельских) стандартах.

В соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" ЦБ РФ является органом банковского регулирования и банковского надзора, к главным целям которого относятся поддержание стабильности банковской системы России, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Реформирование банковского сектора Российской Федерации происходит в тесном взаимодействии и сотрудничестве с представителями Международного валютного фонда, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития, ЕЦБ, Организации экономического сотрудничества и развития. В рамках Программы сотрудничества ЕС и России "ТАСИС" был реализован проект "Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика". В процессе реализации Программы представители ЕЦБ, европейских национальных центральных банков, а также надзорных органов проводили обучение персонала Банка России, знакомили его с принципами и условиями осуществления эффективного банковского надзора в рамках ЕС.

Заявление Правительства РФ от 5 апреля 2005 г. N 983п-П13 и ЦБ РФ N 01-01/1617 "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года" (далее также - Стратегия) <1> прямо определяет, что основным принципом совершенствования системы регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг, что предполагает существенное развитие Банком России содержательных подходов при осуществлении надзора (п. 71).

--------------------------------

<1> Вестник Банка России. 2005. N 19.

Предусматривается ряд мер по улучшению системы банковского надзора в Российской Федерации, многие из которых уже приняты на нормативно-правовом уровне. При принятии многих норм органы власти напрямую руководствуются международными стандартами и опытом ЕС.

Стратегией, в частности, предусматриваются шаги по совершенствованию системы надзора в Российской Федерации при непосредственном обращении к опыту Евросоюза. Так, согласно Стратегии одновременно с учетом требований, предъявляемых к банкам в Европейском сообществе, законодательно будет установлено требование к минимальному значению капитала действующих банков с 2007 г. в размере 5 млн. евро. При этом по аналогии с решением, принятым в 1989 г. Европейским сообществом, будет предусмотрено, что действующие банки, имеющие на 1 января 2007 г. капитал ниже 5 млн. евро, могут продолжать деятельность при условии, что их капитал не снижается ниже уровня, который был достигнут на момент введения указанных требований (п. 40 Стратегии).

Федеральным законом от 28 февраля 2009 г. N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемого банка на день подачи ходатайства о государственной регистрации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций был установлен в сумме 180 млн. руб. Минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой небанковской кредитной организации на день подачи ходатайства о государственной регистрации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций устанавливается в сумме 90 млн. руб. Изменениями в Закон "О банках и банковской деятельности" было сохранено право на осуществление операций для действующих банков, не обладающих в настоящее время таким размером собственных средств. При этом размер собственных средств (капитала) действующего банка, отвечающего вышеуказанным требованиям, с 1 января 2010 г. должен быть не менее 90 млн. руб., а с 1 января 2012 г. должен быть не менее 180 млн. руб.

Стратегией предусмотрен целый ряд шагов по реформированию системы надзора за банковской деятельностью в России, среди которых:

- работа по повышению требований к владельцам и руководителям кредитных организаций;

- обеспечение прозрачности структуры собственности кредитных организаций путем законодательного установления требований к представлению сведений о себе и своей деятельности, в том числе сведений о финансовом положении и деловой репутации, лицами (группами лиц), имеющими возможность оказывать существенное влияние на принятие решений органами управления кредитной организации;

- принятие поправок в законодательство Российской Федерации, уточняющих (с учетом международного опыта) критерии деловой репутации членов совета директоров, а также предоставляющих Банку России право устанавливать критерии оценки деловой репутации лиц, занимающих руководящие должности в кредитных организациях;

- расширение полномочий Банка России по получению от кредитных организаций, банковских групп, банковских холдингов, а также их владельцев, включая юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, исчерпывающей информации, позволяющей составить полное представление об организации банковских групп и банковских холдингов;

- предоставление Банку России законодательно закрепленного права оценивать деятельность кредитных организаций и принимать в отношении их решения надзорного характера на основе профессиональной оценки качества их активов, размера обязательств и собственных средств (капитала), качества корпоративного управления, в том числе внутрибанковских систем управления и контроля за рисками, а также прозрачности структуры собственности;

- продолжение работы по совершенствованию и оптимизации отчетности, представляемой кредитными организациями, в том числе сокращение количества форм отчетности и упрощение процедур отчетности кредитных организаций перед Банком России;

- более широкое использование в целях банковского надзора института кураторов кредитных организаций;

- совершенствование подходов Банка России к оценке деятельности кредитных организаций исходя из рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору и международной практики, ориентированных на комплексную (всестороннюю) оценку деятельности банков, под которой понимается оценка, формируемая по результатам анализа финансовой устойчивости кредитной организации (достаточности капитала, качества активов, уровня доходов и ликвидности), а также прозрачности структуры собственности и качества управления.

Как видим, нормы права Евросоюза, действующие там механизмы надзора имеют серьезное влияние на нормативное регулирование в данной области в Российской Федерации. Также не менее значимы для России и стандарты Базельского комитета по банковскому надзору, приверженность к Основополагающим принципам которого Банк России озвучил еще в 1997 г., а в настоящее время ведется работа по постепенному внедрению норм Базеля II применительно к отечественной системе надзора за деятельностью кредитных организаций.

При этом даже с учетом активных действий, предпринимаемых Россией, многие вопросы до настоящего времени остаются нерешенными, им зачастую не уделяется должного внимания до тех пор, пока проблема не приобретет критический характер. Именно такая ситуация сложилась к настоящему времени в области правового регулирования и надзора за деятельностью организаций, которые в рамках ЕС именуются эмитентами электронных денег (в российской практике подобные организации, как правило, именуются электронными платежными системами - ЭПС). Специфика правового регулирования в данной сфере была рассмотрена во второй главе настоящего исследования.

Попытки регулирования указанной деятельности в РФ начались только тогда, когда расчеты электронными деньгами приобрели в России огромный размах. Причем, как показывает анализ, регулирование это, по сути, осуществлялось без обращения к европейскому и мировому опыту. Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 140-ФЗ Закон "О банках и банковской деятельности" был дополнен статьей 13.1 "Осуществление отдельных банковских операций коммерческой организацией, не являющейся кредитной организацией". Статья 13.1 непосредственно не направлена на регулирование деятельности электронных платежных систем, она касается деятельности агентов в части принятия от физических лиц наличных денежных средств в качестве платы за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги и дальнейшего перечисления данных денежных средств лицам, оказывающим услуги. Однако статья в данной редакции имеет важнейшее значение, поскольку она подтвердила, что прием наличных денежных средств от граждан и перечисление их в пользу лиц, реализующих товары, оказывающих услуги, являются банковскими операциями. С момента ее принятия деятельность самых разных платежных систем (как сетей терминалов по приему платежей, так и платежных систем, осуществляющих расчеты с использованием веб-интерфейса в сети Интернет, а также мобильных телефонов) фактически стала незаконной, поскольку большинство ЭПС в связи с отсутствием регулирования сферы их деятельности работали и работают на основе агентских договоров о приеме платежей.

При этом более детальное регулирование порядка эмиссии и обращения электронных денег, да и само понятие электронных денег как отдельного феномена в российском законодательстве отсутствует.

Таким образом, вместо признания существующей ситуации и использования передового международного опыта, в том числе опыта ЕС, и детального урегулирования обращения электронных денег в России изменениями 2006 г. лишь фактически подтверждено, что деятельность электронных платежных систем является банковской, и разрешено осуществлять без получения лицензии Банка России три вида операций по приему платежей: оплату услуг электросвязи, оплату найма жилого помещения и оплату коммунальных услуг. При этом нельзя сказать, что предложенная законом договорная схема была воспринята рынком. Основные операторы платежных систем продолжили осуществлять свою деятельность, ссылаясь на агентские отношения с кредитными организациями.

20 июня 2007 г. Центральный банк издал указание N 1842-У "О порядке осуществления банковских операций по переводу денежных средств по поручению физических лиц без открытия им банковских счетов кредитными организациями с участием коммерческих организаций, не являющихся кредитными организациями". Данное указание содержит толкование и устанавливает порядок применения статьи 13.1 Закона "О банках и банковской деятельности", однако применение указания фактически было заморожено, и Государственная Дума сейчас разрабатывает законопроект, регулирующий деятельность в сфере электронных денег.

Объем настоящей работы не позволяет предложить полноценный вариант законопроекта, регулирующего все аспекты рассматриваемой деятельности, это предмет самостоятельного исследования. Кроме того, сосредоточившись на полном правовом регулировании в указанной области, мы ушли бы от темы работы. Однако представляется уместным отметить здесь основные моменты, которые, на наш взгляд, следует иметь в виду при правовом регулировании деятельности эмитентов электронных денег и надзора за ними во взаимосвязи данной деятельности с банковской, учитывая опыт Евросоюза и крайнюю актуальность вопроса для России.

В первую очередь важно и необходимо ввести в действующее законодательство понятие "электронные деньги". Это связано с тем, что способы приема платежей и расчетов электронными деньгами операторами ЭПС могут значительно различаться - платежные системы в сети Интернет, сети терминалов по приему платежей, так называемая мобильная коммерция сейчас представляют собой основные способы расчетов с использованием электронных денег. Данный список с развитием информационных технологий будет лишь расширяться, однако быстрое развитие научного прогресса может вызвать необходимость постоянного и частого изменения законодательства, что достаточно неудобно.

Напомним, что электронные деньги определяются Директивой 2000/46/ЕС как денежная стоимость (monetary value), представляющая собой особый вид права требования к организации-эмитенту, соответствующий следующим трем параметрам: 1) фиксируется и хранится на электронном носителе; 2) выпускается при получении денежных средств в стоимостном размере не меньшем, чем эмитированная денежная стоимость; 3) принимается как средство платежа другими (помимо эмитента) организациями (пункт b части 3 статьи 1).

Данное определение может послужить качественной основой для использования в российском законодательстве. При этом основа для деятельности организаций - эмитентов электронных денег в определенной части уже заложена.

В рамках Закона "О банках и банковской деятельности" существует понятие "небанковская кредитная организация" (далее также - НКО) - это кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные указанным Законом (статья 1). Именно изменение перечня разрешенных операций для небанковской кредитной организации и включение в них выпуска и оборота электронных денег могут стать удобным и эффективным способом внесения изменений в законодательство при урегулировании сферы оборота электронных денег.