Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

На комитеты по аудиторской деятельности возлагаются такие обязанности, как отслеживание процессов публикации финансовой отчетности, эффективности систем внутреннего контроля компаний, а также систем управления рисками, иные полномочия.

Основные изменения в рамках норм, регулирующих надзор за банковской деятельностью, связаны с принятием новой версии Консолидированной банковской директивы. Целью принятия Директивы 2006/48/ЕС не была отмена ранее установленных норм и требований, ее задачей является развитие и дальнейшее совершенствование уже применявшихся на протяжении ряда лет подходов.

Статья 3 Директивы 2006/48/ЕС устанавливает, что эта Директива служит основным инструментом для построения единого внутреннего рынка как с точки зрения свободы хозяйствования, так и с точки зрения свободы предоставления финансовых услуг в сфере деятельности кредитных организаций.

Первым этапом осуществления надзора можно назвать лицензирование банковской деятельности, которое по сути представляет собой доступ к рынку для кредитных организаций. Важность данной процедуры трудно переоценить, так как банковская лицензия фактически предоставляет организации право с момента ее получения привлекать вклады населения.

В процессе лицензирования в соответствии с нормами Директивы 2006/48/ЕС на первый план выходит проверка на соответствие определенным критериям ряда данных, основные из которых на общем уровне были определены Основополагающими принципами банковского надзора: состав собственников и структура управления банка и группы, в которую он входит; совет директоров и высшие органы управления; текущий план развития и операционный план, система внутреннего контроля и система управления рисками, финансовое состояние, включая размер уставного капитала.

Основные требования к лицензированию закреплены в статьях 6 - 22 Директивы 2006/48/ЕС, кроме того, часть общих требований, касающихся надзора в процессе лицензирования, вынесена в преамбулу Директивы. Принципы взаимного признания и осуществления банковского надзора органами страны происхождения кредитной организации требуют, чтобы уполномоченные органы не предоставляли либо отзывали лицензию в случаях, когда содержание программы деятельности, географическое распределение деятельности или деятельность кредитной организации, реально имевшая место, явно демонстрируют, что кредитная организация выбрала правовую систему одного из государств-членов с целью избежать более строгих стандартов, принятых в другом государстве-члене, на территории которого организация осуществляет или намеревается осуществлять большую часть своей деятельности.

В тех случаях, когда такого указания нет, но большая часть организаций, входящих в банковскую группу, расположена в другом государстве-члене, уполномоченные органы которого ответственны за осуществление надзора на консолидированной основе, ответственность за осуществление надзора на консолидированной основе может быть изменена только посредством соглашения между надзорными органами таких государств.

Кроме того, государства-члены должны требовать, чтобы главное представительство кредитной организации всегда было расположено в своем государстве - члене ЕС и чтобы оно действительно осуществляло там свою деятельность.

При этом установлено, что компетентные органы не должны выдавать или продлевать лицензию в тех случаях, когда они не смогут эффективно исполнять свои наблюдательные функции в силу тесных связей между кредитной организацией и другими физическими или юридическими лицами.

Ряд норм посвящен выдаче разрешений на осуществление деятельности кредитным организациям, учрежденным в государствах, не являющихся членами Евросоюза.

Правила, регулирующие деятельность филиалов кредитных организаций, главное отделение которых располагается вне Союза, должны быть аналогичными во всех государствах - членах ЕС. Отмечается важность обеспечения того, чтобы такие правила не были предпочтительными по сравнению с правилами, установленными для кредитных организаций из других государств-членов. Союз должен иметь возможность заключать соглашения с третьими странами при условии применения правил, которые предоставляют таким отделениям те же условия на своей территории <1>.

--------------------------------

<1> Директива 2006/48/ЕС, преамбула, п. 19.

Отделения кредитных организаций, лицензированные в третьих странах, не должны получать свободу предоставления услуг по § 2 статьи 49 Договора об учреждении ЕС или свободу предпринимательства в государствах-членах большую, чем та, которая им дана в государстве учреждения.

Между ЕС и третьими странами может быть достигнуто соглашение на взаимной основе о создании условий для практического исполнения консолидированного надзора на как можно большей территории, на которой кредитная организация осуществляет свою деятельность.

К основным требованиям в части лицензирования кредитных организаций, установленным статьями 6 - 22 Директивы 2006/48/ЕС, относятся нижеследующие.

1. Кредитная организация должна получить лицензию до начала осуществления своей деятельности. Государства-члены должны требовать от претендентов на получение лицензии, чтобы заявка от них содержала бизнес-план кредитной организации и отражала ее структуру. При этом государствам-членам предоставляется право ослаблять требования в части проверки заявки на получение лицензии, когда это обусловлено экономическими нуждами государства (статьи 6 - 8).

2. Минимальный размер собственных средств или уставного капитала кредитной организации должен составлять не менее 5 млн. евро. Из этого правила приводится исключение для небольшого количества организаций. Определяется, что уполномоченные органы власти стран Евросоюза имеют право разрешить работу отдельным банкам, имеющим начальный капитал менее 5 млн. евро, но только в том случае, если данные кредитные организации были зарегистрированы и получили лицензии ранее 15 декабря 1979 г., зарекомендовали себя с наилучшей стороны и их деятельность в остальном соответствует требованиям Директивы.

При этом прописывается, что уставный капитал в любом случае не может быть менее 1 млн. евро, а государство-член, принявшее решение о выдаче (продлении) лицензии такой организации, должно в обязательном порядке уведомить о причинах данного решения Комиссию; сведения о размере капитала такой кредитной организации должны быть обязательно отражены в списке кредитных организаций, который публикуется в Официальном журнале ЕС (статья 9).

3. Лицензия выдается кредитной организации только при условии, что в ее штате есть как минимум два сотрудника, которые способны эффективно управлять деятельностью организации. Уполномоченный орган не должен выдавать лицензию, пока не получит данные об акционерах и членах совета директоров организации, имеющих значительные доли в уставном капитале, и данные о размере таких долей. Кроме того, органам надзора предоставляется право проверять акционеров и/или членов совета директоров на соответствие установленным требованиям.

В тех случаях, когда кредитная организация имеет тесные связи с третьими юридическими или физическими лицами, лицензия выдается только при условии, что такие связи не будут препятствовать осуществлению уполномоченным органом власти эффективного пруденциального надзора (статьи 11 - 12).

Как отмечалось в западной литературе, проверка на соответствие квалификационным требованиям руководства кредитной организации - одна из важнейших мер предосторожности в свете обеспечения безопасности и надежности кредитной организации, поскольку именно руководители "выступают в качестве первой "линии защиты" любого банка" <1>.

--------------------------------

<1> Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 51.

Непосредственно сама оценка проводится по таким аспектам, как честность (проверка на наличие судимостей и официально предъявленных обвинений, оценка моральных критериев, деловой репутации), компетентность (наличие необходимых навыков и опыта, которые позволят эффективно осуществлять руководство кредитной организацией) и профессионализм.

В значительной степени вышеизложенное распространяется и на акционеров кредитной организации, поскольку информация о них также важна для выявления целей создания кредитной организации, а именно для решения вопроса, не планируется ли использовать ее для осуществления противозаконной деятельности. Здесь оценивается деловая репутация акционеров, а также действительно ли они намерены в процессе деятельности банка проводить прозрачную и открытую политику. Отдельно проверяются финансовые показатели: источники финансирования уставного капитала банка, возможность привлечь дополнительные средства и пр. Анализ имеющегося опыта показывает, что в случае, когда акционеры пытаются замаскировать свои инвестиции и деятельность сложной и запутанной системой собственности, это является плохим признаком, который свидетельствует о том, что банк создается для целей, идущих вразрез с задачами органа надзора, призванного обеспечивать стабильность финансовой системы и защиту вкладчиков <1>.

--------------------------------

<1> См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 53.

Трудно не согласиться с мнением, высказываемым и отечественными исследователями, о том, что создание единой системы контроля в банковской сфере является одной из главных задач, которую преследовали авторы Директивы, и что созданию единой системы контроля непосредственно за руководством вновь создаваемых и уже действующих банковских институтов уделено в ней особое внимание <1>. Д.Г. Владимиров выделяет три ключевых принципа, на которых построена Директива 2006/48/ЕС:

--------------------------------

<1> Владимиров Д.Г. Основные принципы банковского законодательства стран Евросоюза // Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. Август. N 15 (332). С. 17 - 18.

- принцип единой банковской лицензии. Данный принцип более точно, на наш взгляд, сформулирован в исследованиях Н.Ю. Ерпылевой. Она определяет его как принцип единой банковской лицензии, основанный на доктрине взаимного признания <1>.

--------------------------------

<1> Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. С. 160.

В соответствии с указанным принципом кредитная организация, которая получила лицензию на территории одного из государств-членов, вправе осуществлять банковскую деятельность на территории других государств-членов;

- принцип прозрачного и четко кодифицированного контроля и надзора, который осуществляют компетентные органы в области банковского надзора;

- принцип создания единых, общих экономических стандартов. Среди таких общих и единых экономических стандартов выделяются стандарт минимального размера уставного капитала кредитной организации, стандарт крупных кредитных рисков и пр.

Принцип прозрачного и четко кодифицированного контроля и надзора во многом увязывается автором именно с требованиями, касающимися проверки акционеров и органов управления в процессе лицензирования. Здесь представляется необходимым внести определенные уточнения. На наш взгляд, данный принцип шире и включает в себя многие другие положения Директивы 2006/48/ЕС. Кроме того, представляется целесообразным выделить в качестве четвертого принципа, являющегося существенной составляющей Директивы 2006/48/ЕС, принцип приоритета риск-ориентированного надзора. Однако к риск-ориентированному надзору мы перейдем чуть позже; в свете же лицензирования банковской деятельности необходимо определить еще одну важную составляющую данного процесса - оценку бизнес-плана кредитной организации.

Оценка бизнес-плана закреплена в качестве обязательной составляющей в статье 7 Директивы 2006/48/ЕС. В процессе оценки бизнес-плана надзорные органы должны убедиться в том, что при формировании будущих направлений деятельности учредители и руководство кредитной организации определили стратегию развития организации, провели тщательный анализ рынка, на котором банк будет функционировать, проработали вопросы, связанные с внутренней структурой банка, системой внутреннего и внешнего контроля, системой измерения и управления рисками, системой формирования управленческой информации, и другие вопросы, имеющие первоочередное значение для деятельности кредитной организации.

Как видим, заложенные Базельским комитетом в Основополагающих принципах банковского надзора требования к лицензированию деятельности кредитных организаций нашли свое развитие и были закреплены в законодательстве ЕС.

Что касается форм и видов банковского надзора, то, как уже отмечалось, первостепенное значение в настоящее время играет риск-ориентированный надзор, и здесь важнейшее влияние на формирование законодательства ЕС оказали нормы Базеля II, которые мы рассматривали в предыдущем параграфе.

Директива 2006/48/ЕС исходит из того, что требования к минимальному размеру капитала банка играют важную роль в осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций и взаимного признания надзорных процедур. В этом смысле требования к минимальному капиталу кредитной организации должны рассматриваться в связи с другими специализированными инструментами, также служащими согласованию фундаментальных принципов надзора за деятельностью кредитных организаций (преамбула, § 36 - 40).

В параграфе 37 преамбулы Директивы 2006/48/ЕС прямо указано, что положения данной Директивы в части минимальных требований к капиталу кредитных организаций, а также положения Директивы 2006/49/EC составляют эквивалент положениям нового Базельского соглашения.