Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

<1> The Deutsche Bundesbank's Involvement in Banking Supervision. Deutsche Bundesbank Monthly Report. 2000. September. P. 34.

Классическим образцом государства, в котором применяется модель надзора за финансовым рынком единым регулятором - Управлением финансовых услуг (Financial Services Authority, далее также - УФУ, FSA), является Великобритания.

Как верно указывали исследователи, Управление финансовых услуг Великобритании хоть и не является первым и единственным органом надзора и регулирования финансового рынка, но представляет собой самый яркий пример единой структуры в рамках одного из крупнейших в мире финансовых центров <1>.

--------------------------------

<1> Gorton L. The Swedish Financial Market in a Legal Perspective - Some Aspects // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? P. 422.

Начало реформе регулирования финансовых рынков и созданию единого надзорного и регулирующего органа было положено в 1997 г. Реформа предполагала слияние банковского надзора с регулированием инвестиционных услуг под эгидой Комитета по ценным бумагам и инвестициям. В дальнейшем новое ведомство и получило наименование Управления финансовых услуг.

Закон "О финансовых услугах и финансовом рынке" (далее также - Закон о финансовых услугах) вступил в силу 1 декабря 2001 г., и с этого момента произошло формальное возложение всех полномочий и ответственности за осуществление надзора на финансовых рынках на УФУ. До этого времени УФУ фактически уже приняло на себя некоторые регулирующие и надзорные функции: в части банковского надзора и регулирования полномочия были возложены на УФУ Законом "О Банке Англии" 1998 г. (функции надзора перешли к УФУ от Банка Англии), в отношении надзора за рынком ценных бумаг полномочия были переданы Управлению в 2000 г.

Законом 2001 г. УФУ были переданы полномочия ряда организаций, в частности Комиссии по строительным обществам, Организации по регулированию инвестиционного менеджмента, Управления частных инвестиций, Управления ценных бумаг. В 2004 - 2005 гг. в ведение УФУ перешли сферы ипотечного кредитования и общего страхования.

Вместе с передачей надзорных функций в сфере банковской деятельности от Банка Англии к УФУ был подписан Меморандум о взаимопонимании между Банком Англии, Казначейством и УФУ <1>, в соответствии с условиями которого на УФУ возлагается (статья 3):

--------------------------------

<1> The Memorandum of Understanding between HM Treasury, The Bank of England and the Financial Services Authority // http://www.fsa.gov.uk/pubs/mou/fsa_hmt_boe.pdf.

- лицензирование и пруденциальный надзор за банками, страховыми и инвестиционными компаниями, строительными обществами, кредитными союзами;

- надзор за финансовыми рынками;

- регулирование в указанной сфере, а также консультирование на регулярной основе лицензированных организаций относительно национального и европейского законодательства.

На Банк Англии при этом возлагаются полномочия и ответственность за поддержание финансовой стабильности в целом. По мнению британского исследователя А. Ронсли, такое распределение обязанностей было следствием компромисса, достигнутого в целях предотвращения отставки управляющего Банком Англии после передачи всех надзорных функций УФУ <1>.

--------------------------------

<1> Rawnsley A. Servants of the People: the Inside Story of New Labour. London, 2000. P. 41.

Статьей 19 Закона "О финансовых услугах и финансовом рынке" устанавливается, что ни одно лицо не может осуществлять регулируемую данным Законом деятельность без получения соответствующей лицензии либо разрешения со стороны УФУ. Устанавливается, что банки, страховые и инвестиционные компании, учрежденные в государствах - членах ЕС, также являются лицензируемыми компаниями, которым выдается разрешение на осуществление ими тех видов деятельности, которые разрешены полученной ими в государстве учреждения лицензией (статья 31).

УФУ наделено достаточно широкими возможностями по осуществлению регулирования в его сфере деятельности. Оно вправе детализировать нормативно закрепленные общие нормы по осуществлению надзора, издавать разного рода руководства, толковать законодательство, проводить в жизнь нормы права. Такой режим позволяет УФУ быть более гибким и чувствительным к изменениям финансового рынка.

Уникальность конструкции британского варианта осуществления надзора состоит еще и в том, что УФУ является негосударственной организацией. Такая форма позволяет Управлению быть структурой, которая прямо не зависит от политического влияния, что обеспечивает более высокую эффективность и независимость в ее деятельности.

Несмотря на описанные выше тенденции, говорить о том, что в Евросоюзе оформилась система осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций, рынком ценных бумаг и страховой деятельностью единым надзорным органом, пока нельзя.

Примером государства - члена ЕС, в котором регулирование осуществляется специально уполномоченным на осуществление надзора органом совместно с национальным центральным банком, является Франция.

После Второй мировой войны банковский надзор во Франции осуществлялся при непосредственном участии правительственных структур, а именно функции надзора возлагались на уполномоченного представителя Министерства финансов Франции. Данное должностное лицо имело право принимать участие в заседаниях советов директоров банков, было наделено широкими полномочиями по контролю за деятельностью банков, включая возможность налагать вето на решения совета директоров, которые оно считало противоречащими интересам государства и рынка. Исследователями отмечалось, что такое активное вмешательство властей в деятельность кредитных организаций привело к возникновению крайне тесных отношений между Министерством финансов и банковскими структурами <1>.

--------------------------------

<1> Fairgrieve D. Twin Peaks a la francaise: Reforming Financial Services Regulation in France // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? P. 382.

С принятием Закона от 24 января 1984 г. "О банковской деятельности" во Франции начался процесс реформирования системы надзора за деятельностью кредитных организаций. В настоящее время основная, определяющая роль в осуществлении надзора отводится Банковской комиссии (Commission Bancaire). Кроме того, часть надзорных функций возлагается на Комитет по кредитным организациям и инвестиционным компаниям.

В целом надзор за деятельностью на финансовом рынке Франции на современном этапе распределен между следующими органами:

а) Банковской комиссией, которая отвечает за надзор за банковской деятельностью;

б) Комиссией по контролю за страховой деятельностью, в полномочия которой входит надзор за деятельностью на рынке страховых услуг;

в) Комиссией по операциям на фондовой бирже, которая отвечает за обеспечение сохранности сбережений инвесторов, проверяет достоверность информации, предоставляемой инвесторам, осуществляет надзор за операциями на финансовых рынках.

За Банковской комиссией закреплены следующие полномочия по осуществлению надзора:

- она вправе осуществлять проверки в головных офисах кредитных организаций, их филиалах и у аффилированных лиц;

- в случае выявления нарушений требований к банковской деятельности Комиссия вправе выносить банкам предупреждения, выговоры и замечания, принимать предписания по устранению нарушений, а также назначать временного директора или официального управляющего в случае выявления серьезных нарушений.

К дисциплинарным мерам также относятся такие полномочия, как право запрещать осуществление банком определенных видов банковских операций, временно отстранять от деятельности менеджмент банка, осуществлять отзыв лицензии.

Несмотря на существование специализированных органов, отвечающих за надзор по соответствующим направлениям на финансовых рынках, текущая ситуация вызывает множество критических отзывов. В частности, отмечается, что в ситуации, когда определенные секторы рынка попадают в сферу компетенции органов надзора, где их полномочия пересекаются, также высок риск появления таких участков рынка, которые не будут подпадать под надзор ни одного из регуляторов <1>. Кроме того, пересечение полномочий различных контролирующих органов может привести к ситуации, когда отдельные компании и направления деятельности подвергаются чрезмерному регулированию, что также препятствует эффективному развитию рынка.

--------------------------------

<1> Fairgrieve D. Twin Peaks a la francaise: Reforming Financial Services Regulation in France // Financial Markets in Europe: Towards a Single Regulator? P. 386.

Дополнительные проблемы возникают и из-за различного правового статуса контролирующих структур: Комиссия по операциям на фондовой бирже является автономной организацией, обладающей высокой степенью независимости от государства; Банковская комиссия, несмотря на то что формально тоже является независимой структурой, имеет тесные связи с Центральным банком Франции.

В настоящее время Франция также движется в сторону создания единого надзорного органа: рассматривается возможность и необходимость реформы, в результате которой будут созданы два органа, один из которых будет осуществлять регулирующие функции по всем направлениям финансовых рынков, второй - исключительно функции пруденциального надзора.

В общем и целом из всех государств Евросоюза лишь в Люксембурге и Дании в настоящее время национальные центральные банки не вовлечены в осуществление банковского надзора <1>. Управления финансовых услуг, ответственные за надзор за всеми видами деятельности на финансовом рынке, созданы и функционируют в таких государствах, как Австрия, Великобритания, Венгрия, Германия, Дания, Латвия, Мальта, Швеция. При этом во всех указанных государствах, кроме Дании, национальные центральные банки в той или иной степени участвуют в осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций.

--------------------------------

<1> См. сравнительную таблицу национальных структур, отвечающих за осуществление надзора за банковской деятельностью в ЕС, приведенную в пособии "Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика" (С. 26).

Национальные центральные банки по-прежнему остаются (и, по всей видимости, еще будут значительный период времени оставаться) одним из центральных звеньев в системе органов, осуществляющих надзор за деятельностью кредитных организаций. Показательным примером здесь является порядок надзора за банковской деятельностью в Италии, где за надзор за деятельностью кредитных организаций отвечает Банк Италии.

Сейчас банковский надзор закреплен за национальными центральными банками таких государств - членов ЕС, как Греция, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Литва, Нидерланды, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Чехия.

Кроме того, до недавнего времени Европейский центральный банк активно высказывал свое предпочтение возложению функций по осуществлению пруденциального надзора именно на национальные центральные банки, критикуя попытки создания отдельных структур, осуществляющих надзор <1>. Тем не менее тенденции развития финансовых рынков Евросоюза, научные исследования, а также идущие в государствах-членах процессы реформирования позволяют с большой степенью уверенности говорить о том, что будущее надзора состоит именно в создании единых контролирующих структур.

--------------------------------

<1> The Role of Central Banks in Prudential Supervision (European Central Bank, 22 March 2001) // http://www.ecb.int/pub/pdf/other/prudentialsupcbrole_en.pdf.

При этом нельзя недооценивать роль национальных центральных банков в сфере надзора за банковской деятельностью. Даже если ЕС придет через какое-то количество лет к созданию единых надзорных органов во всех государствах-членах, процесс полного изъятия надзорных функций у национальных центральных банков займет еще значительное время.

Что же касается идеи создания единого надзорного органа в рамках всего Евросоюза, то она также пока находится в стадии активных обсуждений <1>: такие плюсы, как возможность осуществлять эффективный и гармоничный надзор за всеми секторами финансовых рынков посредством одной структуры, зачастую нивелируются контраргументами о сложностях контроля, осуществляемого одним надзорным органом, учитывая множество особенностей национального законодательства и правовых режимов государств - членов ЕС, а также необходимость отладки сложного высокоэффективного механизма передачи информации такой надзорной структуре.

--------------------------------

<1> Kern A. The Role of Basel Standarts in International Banking Supervision. P. 5 - 6.

§ 2. Банковский надзор ЕС и правовое регулирование надзора

за деятельностью кредитных организаций

в Российской Федерации

Международная практика регулирования банковской деятельности, а также банковского надзора, в том числе Евросоюза, оказывала и оказывает значительное влияние на развитие правового регулирования банковской деятельности в России.

Еще в 1994 г. было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (далее - Соглашение о партнерстве). Целями партнерства среди прочих объявлялись (статья 1):

- содействие торговле, инвестициям и гармоничным экономическим отношениям между сторонами;

- обеспечение основы для экономического, социального, финансового сотрудничества, базирующегося на принципах взаимной выгоды, взаимной ответственности и взаимной поддержки;

- создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли между Россией и Сообществом, охватывающей в основном всю торговлю товарами между ними, а также условий для реализации свободы учреждения компаний, трансграничной торговли услугами и движения капитала.

В рамках Соглашения о партнерстве Россия и ЕС пришли к решению осуществлять сближение законодательства России и ЕС в сфере банковской деятельности и финансовых услуг.