Правовое регулирование банковской деятельности и банковский надзор в европейском союзе

Ситуация осложняется еще и тем, что статья 8 Директивы 2000/46/ЕС дала возможность государствам-членам разрешить своим уполномоченным органам отказаться от применения как некоторых, так и всех положений Директивы 2000/46/ЕС, а также от применения к регулированию деятельности эмитентов электронных денег Директивы 2000/12/ЕС (Директива 2006/48/ЕС в ныне действующей редакции) при наличии следующих условий:

а) совокупный объем обязательств эмитента, касающийся эмитированных им электронных денег, обычно не превышает 5 млн. евро и никогда не превысит 6 млн. евро; либо

б) электронные деньги принимаются в качестве средства платежа только подразделениями самой организации-эмитента; либо

в) электронные деньги принимаются в качестве средства платежа строго ограниченным кругом организаций, которые:

- по своему месторасположению находятся в том же помещении, что и эмитент, либо на иной строго ограниченной территории;

- обладают тесными финансовыми и деловыми связями с организацией-эмитентом.

При этом максимальная стоимость электронных денег, содержащихся на одном устройстве хранения, не должна превышать 150 евро.

Государства-члены в любом случае должны требовать, чтобы такие эмитенты периодически предоставляли уполномоченным органам отчеты о своей деятельности, включая совокупный размер финансовых обязательств в отношении электронных денег.

Вышесказанное позволяет сомневаться в том, что организации-эмитенты, в отношении которых сделано исключение, можно относить к числу кредитных организаций, даже если они формально являются таковыми по организационно-правовой форме.

Учитывая, что для данных эмитентов сохраняется минимальный уровень надзора, представляется верным утверждение, что такие предприятия относятся к категории кредитных организаций в широком понимании, в отношении деятельности которых в силу ряда особенностей установлен особый, максимально мягкий режим регулирования и надзора. Однако существование поднятой нами проблемы определения понятия "кредитная организация" свидетельствует о том, что в настоящее время невозможно сделать такой вывод с полной определенностью. В любом случае, на наш взгляд, в текущей ситуации нельзя согласиться с мнением некоторых исследователей, которые однозначно указывают, что рассматриваемые предприятия не относятся к категории кредитных организаций <1>.

--------------------------------

<1> Так, Н.Б. Шеленкова, рассматривая деятельность предприятий, осуществляющих выпуск электронных денег, указывала, что речь идет о предприятиях, которые не являются кредитными организациями и выпускают электронные носители информации, принимаемые в качестве средства платежа иными лицами. (См.: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов. С. 717).

Несмотря на недостаточную проясненность содержания понятия кредитной организации, Директивой 2006/46/ЕС устанавливаются вполне определенные требования непосредственно к деятельности эмитентов электронных денег, которые были имплементированы на национальном уровне большинством государств - членов ЕС. Требования к имплементации были установлены статьей 10 Директивы 2000/46/ЕС, согласно которой законы, иные правовые акты, а также необходимые административные положения, соответствующие требованиям Директивы, должны были быть введены в национальном законодательстве не позднее 21 апреля 2002 г., о чем государства-члены должны были незамедлительно информировать Комиссию.

Рассмотрим подробнее требования в отношении деятельности организаций - эмитентов электронных денег и осуществления надзора за ними, установленные Директивой 2000/46/ЕС.

Директива фиксирует обязательные минимальные требования к размеру уставного капитала таких организаций в размере не менее 1 млн. евро.

Постоянный объем собственных средств эмитентов электронных денег должен быть равен либо превышать 2% от размера их текущих обязательств по эмитированным электронным деньгам либо от среднего размера их обязательств за последние шесть месяцев деятельности (статья 4).

Статьей 5 устанавливается, что организации - эмитенты электронных денег должны иметь инвестиции в объемах не меньших, чем их финансовые обязательства в отношении эмитированных электронных денег. Причем данные инвестиции могут быть размещены только в следующие виды активов:

- активы с нулевым взвешенным кредитным риском и высокой степенью ликвидности;

- депозиты до востребования, которые размещаются в кредитных организациях категории "А";

- иные высоколиквидные активы.

На государства - члены ЕС возлагается обязанность вводить особые ограничения рыночных рисков, возникающих в результате вышеозначенных инвестиций для эмитентов электронных денег.

Статьями 6 и 7 Директивы 2000/46/ЕС устанавливаются минимальные общие требования в отношении надзора за деятельностью эмитентов электронных денег со стороны уполномоченных органов, а также в отношении управления рисками в процессе этой деятельности, которые сходны с требованиями, установленными к банкам, но по сути представляют собой упрощенную (более мягкую) модель регулирования.

Органы надзора не реже двух раз в год должны обеспечить проведение расчетов, свидетельствующих о соблюдении эмитентами электронных денег требований к первоначальному капиталу и минимальным собственным средствам, а также требований по ограничению вложений. Такие расчеты могут осуществляться либо самими организациями-эмитентами, либо непосредственно надзорными органами, которые осуществляют расчеты на основании данных, полученных от эмитентов.

Статья 7 обязывает организации-эмитенты иметь обоснованные и отвечающие критерию осмотрительности управленческие, административные, учетные процедуры и механизмы внутреннего контроля. Организации должны надлежащим образом реагировать на финансовые и нефинансовые риски, которым подвержено предприятие, включая технические, процедурные риски, а равно риски, связанные с сотрудничеством с предприятиями, осуществляющими вспомогательные технические и операционные функции.

Как неоднократно отмечалось в отечественной и зарубежной литературе, развитие систем электронных денег оказывает влияние и на функции непосредственно надзорных органов - они вынуждены осуществлять дополнительные анализ и совершенствование имеющихся инструментов надзора применительно к деятельности эмитентов электронных денег <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шамраев А.В. Правовое регулирование информационных технологий (анализ проблем и основные документы). Версия 1.0. М.: Статут; Интертех; БДЦ-пресс, 2003. С. 125; Giovanoli M. Virtual Money and the Global Financial Market: Challenges for Lawyers // Yearbook of International Financial and Economic Law. 1996.

Несмотря на то что в деятельности организаций - эмитентов электронных денег в целом присутствуют те же основные риски, которым подвержены кредитные организации (риски утраты ликвидности, кредитные, правовые, операционные риски) <1>, а сами организации-эмитенты подчиняются тем же базовым требованиям к достаточности капитала и инструментам надзора, Директива 2000/46/ЕС призвана обеспечить целенаправленное регулирование и уровень надзора, соответствующие степени риска в деятельности эмитентов электронных денег. Поскольку степень риска потери вкладов у потребителей в сфере электронных платежей значительно ниже, устанавливаются упрощенный режим надзора за деятельностью эмитентов и более мягкие требования к достаточности их капитала <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Шамраев А.В. Правовое регулирование информационных технологий (анализ проблем и основные документы). Версия 1.0. С. 125 - 127.

<2> Evaluation of the E-Money Directive (2000/46/EC). Final report for DG Internal Market, The European Comission. 17.02.2006. P. 78 (документ был подготовлен как отчет о применении Директивы 2000/46/ЕС. Текст документа доступен в сети Интернет по адресу: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/e-money/evaluation_en.pdf).

В частности, упрощенный режим надзора проявляется в следующем:

- пониженные требования к размеру минимального капитала (1 млн. евро по сравнению с 5 млн. евро для кредитных организаций);

- неприменение к эмитентам электронных денег Директивы Совета 93/6/ЕЭС от 15 марта 1993 г. "О достаточности собственного капитала инвестиционных компаний и кредитных организаций" <1>;

--------------------------------

<1> Council Directive 93/6/EEC of 15 March 1993 on the capital adequacy of investment firms and credit institutions // Official Journal. K 141. P. 1.

- неприменение к эмитентам электронных денег главы 2 раздела V Директивы 2000/12/ЕС.

С другой стороны, права организаций - эмитентов электронных денег в области инвестиционной деятельности ограничены существенно сильнее по сравнению с банками <1>.

--------------------------------

<1> Evaluation of the E-Money Directive (2000/46/EC). Final report for DG Internal Market, The European Comission. 2006. 17 February. P. 78.

Организациям, работающим в сфере электронных денег, запрещается иметь какие-либо вложения в другие предприятия, за исключением случаев, когда данные предприятия выполняют операционные и другие вспомогательные функции, связанные с эмиссией и оборотом электронных денег (пункт 5 статьи 1 Директивы 2000/46/ЕС).

Кроме того, деятельность эмитентов электронных денег помимо собственно эмиссии ограничивается следующими видами деятельности:

а) оказание тесно связанных с основной деятельностью финансовых и нефинансовых услуг, таких как обслуживание оборота электронных денег путем осуществления операционных и иных вспомогательных функций, относящихся к эмиссии, а также эмиссия и управление другими платежными средствами, которые исключают предоставление кредитов в любых формах;

б) хранение данных на электронных устройствах от имени других предприятий либо государственных органов.

В России в настоящее время существует значительное количество организаций, деятельность которых аналогична деятельности организаций - эмитентов электронных денег, но данная сфера не урегулирована действующим законодательством РФ, что имеет ряд отрицательных последствий. Однако подробнее этот вопрос будет рассмотрен в третьей главе, когда речь пойдет о значении и влиянии правового регулирования банковского надзора ЕС на правовое регулирование надзора за деятельностью кредитных организаций в Российской Федерации.

Глава III. ПРАКТИКА БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

§ 1. Модели осуществления банковского надзора

в ЕС на национальном уровне

Особенности осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций в отдельных государствах - членах ЕС будут рассмотрены на примерах Германии, Великобритании и Франции. Выбор именно этих государств обусловлен тем, что в них используются (или использовались) различные варианты осуществления надзора за банковской деятельностью, но при этом хорошо прослеживается важная, на наш взгляд, тенденция развития моделей банковского надзора в сторону создания единых надзорных органов, контролирующих все секторы финансовых рынков.

В национальном законодательстве государств - членов ЕС в настоящее время существует три основных варианта (три модели) распределения полномочий по осуществлению банковского надзора между надзорными органами <1>:

--------------------------------

<1> См.: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика. С. 25 - 26.

первая модель предусматривает осуществление надзора за банковской деятельностью единым органом, осуществляющим надзор также за остальными секторами финансовых рынков - страхованием и рынком ценных бумаг;

вторая модель предусматривает осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций национальным центральным банком государства-члена;

в рамках третьей модели предусматривается осуществление надзора специально созданным органом надзора.

При этом в ряде случаев возможны варианты, когда такой орган осуществляет надзор не только непосредственно за банковской деятельностью, но и за еще одним из секторов рынка (страхованием, рынком ценных бумаг).

Однако, несмотря на кажущуюся простоту в системе вышеперечисленных моделей банковского надзора, в действительности все несколько сложнее - в абсолютно чистом виде вышеперечисленные модели надзора в современной Европе отсутствуют. Даже там, где формально надзор за деятельностью кредитных организаций законодательно закреплен за определенным органом либо единым надзорным органом на рынке финансовых услуг, в осуществление надзора в значительной степени зачастую вовлечены национальные центральные банки. В тех странах, где основные надзорные полномочия законодательно закреплены за национальными центральными банками, уровень взаимодействия между центральными банками и органами, ответственными за надзор в иных сферах финансовых услуг, настолько высок, что такое взаимодействие оказывает влияние на полномочия и функции национальных центральных банков.

Тем не менее в свете вышеуказанного представляется необходимым выделить такую характерную черту развития современных систем надзора в государствах - членах ЕС, как постепенный переход к созданию единых структур в сфере надзора за рынком финансовых услуг в целом, что будет продемонстрировано далее на примере ряда государств - членов Евросоюза. Данный процесс сложен и неоднороден по своей сути, однако именно такая тенденция прослеживается на протяжении последнего десятилетия развития банковского надзора в ЕС. Как писал Д. Фаргрив в своем исследовании, посвященном перспективам развития регулирования и надзора за деятельностью финансовых рынков Франции, единый регулятор является структурой новой эры развития надзора и регулирования <1>.