Казначейська система обслуговування бюджету: ефективність функціонування та механізм управління

Отже, Державна казначейська служба організовує виконання державного бюджету та здійснює контроль за цим процесом, а також контролює надходження і використання державних позабюджетних фондів. Можна сказати, що Державна казначейська служба здійснює контроль за виконанням бюджету на усіх етапах використання коштів, тобто на етапі прийняття зобов'язань, попередньої перевірки та оплати рахунків розпорядників бюджетних коштів та одержувачів. [21, с.9-11].

На етапі прийняття  зобов'язання встановлюються призначення (і, відповідно, резервування) частини  бюджетних асигнувань для покриття конкретних витрат відповідно до затвердженого  бюджету. Як правило, зобов'язання має форму угоди з постачальниками послуг і товарів. Реєстрація на етапі зобов'язання необхідна з двох основних причин: для контролю фактичної наявності бюджетних коштів для взяття нових зобов'язань та для відстеження нових зобов'язань та їх наслідків для прогнозу відтоку наявних коштів з єдиного рахунку.

На етапі перевірки  бюджетна організація перевіряє  і підтверджує виконання всіх вимог щодо сплати конкретних видатків (наприклад, товар доставлений або  послуги отримані відповідно до угоди, надійшов термін сплати процентів або погашення позики). Реєстрація на цьому етапі дає можливість від стежити взяті, але ще не сплачені зобов'язання, і знати суму ресурсів, необхідних для цієї оплати.

Далі проводиться  оплата прийнятих раніше зобов'язань, в результаті скорочується обсяг зобов'язань держави.

При цьому перевіряється  законність підстави (наявність підтвердних  документів, нормативно-правових актів  тощо) для здійснення платежів, відповідність  платежів вимогам обліку та контролю за зобов'язаннями, а також правильність оформлення розрахункових документів.

Операції казначейства з метою контролю за виконанням бюджету  можуть здійснюватись у різних формах. Казначейство встановлює та контролює  дотримання загальних фінансових лімітів  на етапах зобов'язань. Після цього на етапі оплати контролюється кожний конкретний платіж. [26, с.161-167].

У процесі контролю за державними видатками можна виділити три фази, що відповідають етапам використання коштів:

1). попередній контроль здійснюється на стадії прийняття зобов'язань, особливо на стадії схвалення та дозволу на витрачання державних коштів. При прийнятті зобов'язань слід відокремлювати:

- поточні зобов'язання - тобто ті, які будуть виконані та потребують повної сплати в поточному році;

- перехідні зобов'язання - тобто ті, сплата по яких буде здійснюватися за рахунок асигнувань майбутніх періодів протягом кількох років.

Слід мати на увазі, що прийняття великого обсягу перехідних зобов'язань значно погіршує "гнучкість" бюджету, зменшує можливості забезпечення пріоритетних завдань.

Попередній контроль передує здійсненню операцій надходження  та витрачання коштів і являється  найважливішою етапом роботи органів  Державного казначейства. Ефективність цієї форми контролю полягає в  тому, що вона надає можливість запобігти  порушенню законів, нецільовому використанню коштів. У випадку виявлення спроб нецільового використання коштів органи Державної казначейської служби оформляють відмови в оплаті рахунків розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.

2). фінансовий контроль на стадії проведення операцій перед здійсненням платежу, включаючи дозвіл та підтвердження вимог на оплату. Цей контроль постійно здійснюється Державним казначейством України, яке як зберігач державних коштів, зобов'язане забезпечити ефективне і раціональне їх використання відповідно до програми Уряду.

Для того, щоб  видатки можна було правильно  класифікувати відповідно до бюджетної  класифікації, необхідно переконатись, що запропоновані видатки відповідають бюджетним призначенням та виділеним  асигнуванням, затвердженим Законом України "Про Державний бюджет України на відповідний рік". Перед здійсненням будь-якого платежу необхідно впевнитись, чи:

а) мають місце  бюджетні призначення на зазначені  цілі і виділені з бюджету асигнування;

б) послуги були надані, товари отримані тощо;

в) видатки класифіковано  відповідно до кодів бюджетної класифікації;

г) документи  заповнені правильно, реквізити  зазначені правильно.

3). контроль після здійснення видатків, проведення операцій (аудит). Він дає змогу впевнитись у законності здійснених операцій, використанні коштів за цільовим призначенням. У процесі цього контролю виявляються позитивні і негативні аспекти виконання бюджету. Контроль здійснюється шляхом перевірок і ревізій безпосередньо на місцях, в установах, організаціях.

Особливість фінансового контролю, що здійснюється органами Державного казначейства, полягає в тому, що вони є єдиними виконавцями фінансових функцій при виконанні державного бюджету і не здійснюють перевірок вибірково, а тільки на регулярній основі. Таким чином, забезпечується суворий контроль за правильністю фінансових операцій, їх бухгалтерським обліком, що є гарантією чіткого виконання рішень виконавчої влади. Такий вичерпний контроль здійснюється паралельно з веденням операцій протягом року і тому є ефективнішим, ніж контроль за результатами. [31, с.24-25].

Органи Державної казначейської служби як на центральному, так і регіональному рівнях здійснюють контроль у процесі виконання бюджету. При цьому головні розпорядники коштів подають до Державної казначейської служби України розподіл виділених бюджетних коштів по областях у розрізі підвідомчих установ та кодів бюджетної класифікації. Розподіли коштів, отримані від головних розпорядників коштів, перевіряються щодо відповідності зазначених у них сум розпису бюджету (лімітам асигнувань), виділеним асигнуванням та залишкам невикористаних асигнувань у цілому і в розрізі кодів бюджетної класифікації. Перевірені розподіли коштів групуються за територіями, після чого складаються реєстри на здійснення видатків по відповідній території. На підставі розподілу та реєстру складається розпорядження на перерахування коштів, один примірник якого подається управлінню бухгалтерського обліку і звітності, яке звіряє суми виділених бюджетних коштів із залишками невикористаних асигнувань з конкретними кодами бюджетної класифікації, після чого погоджений примірник передається операційно-контрольному управлінню для перерахування коштів за призначенням та безпосереднього здійснення видатків.

У разі, коли суми на перерахування  перевищують залишки невикористаних асигнувань або не відповідають бюджетному розпису, документи повертаються на переоформлення. [25, с.41-43].

Аналогічна схема діє у територіальних органах Державного казначейства. Для обліку бюджетних коштів у розрізі розпорядників коштів в операційно-контрольному управлінні (операційному відділі управління, відділі бухгалтерського обліку та звітності відділення) до кожного реєстраційного рахунку відкриваються особові картки, які містять розгорнуту інформацію про виділені бюджетні кошти на оплату витрат, суми їх використання та залишку. Записи в особових картках групуються за кодами бюджетної класифікації.

Кошти, які виділені на здійснення витрат державного бюджету, використовуються їх розпорядниками відповідно до затвердженого кошторису і бюджетних призначень, вказаних у реєстрах на здійснення видатків. На підставі поданих розпорядником коштів платіжних доручень, до яких додаються відповідні рахунки, рахунки-фактури, накладні, товарно-транспортні накладні, трудові угоди, договори на виконання робіт, акти виконаних робіт тощо, орган Державної казначейської служби перераховує кошти за надані послуги, виконані роботи безпосередньо суб'єктам господарської діяльності. Розпорядник коштів несе відповідальність за правильність оформлення розрахункових документів. Подані платіжні доручення перевіряються стосовно правильності заповнення реквізитів та відповідності підписів і відбитку печатки зразкам, що подаються розпорядниками коштів на спеціальних картках. У разі неправильного заповнення реквізитів платіжного доручення, воно повертається розпоряднику коштів з позначкою на зворотному боці про причину повернення, завіреною підписом казначея.

З метою забезпечення контролю за витрачанням коштів державного бюджету документи, що підтверджують  необхідність оплати рахунку, перевіряються  щодо доцільності та ефективності витрат. Суми, що належать перерахуванню, звіряються з кошторисом доходів і видатків установи, із залишками невикористаних асигнувань за кодами бюджетної класифікації.

Розрахункові документи, які підтверджують  необхідність оплати рахунків, до проведення оплати залишаються в органі Державної казначейської служби і повертаються розпоряднику коштів після здійснення оплати. На документах, що передбачають довгострокову дію і часткову оплату (договори, трудові угоди тощо), в обов'язковому порядку на останній сторінці проставляється сума кожної окремої оплати і дата її проведення. [27, с.197-202].

1.3. Сутність касового обслуговування розпорядників та одержувачів коштів з бюджетів

Місцеві бюджети – важливий і  складний елемент бюджетної системи  держави. В умовах переходу до ринку  зростає значення місцевих бюджетів у проведенні економічної і регіональної політики, розв’язанні соціальних проблем, підтримці малозабезпечених і незахищених верств населення. Шлях ринкових реформ в Україні привів до необхідності переходу на казначейське обслуговування місцевих бюджетів, в тому числі і за видатками. Відповідно до положень Бюджетного кодексу, повноваження органів Державної казначейської служби в частині обслуговування операцій місцевих бюджетів за видатками зосереджуються на посиленні контролю за рухом коштів місцевих бюджетів, своєчасному запобіганні їх нецільового використання та впровадженні нових засад управління бюджетними зобов’язаннями.

Здійснення фінансових операцій за видатками місцевих бюджетів при  казначейському обслуговуванні має  такі особливості:

• усі кошти місцевих бюджетів накопичуються на рахунках, що відкриваються в територіальних відділеннях Державної казначейської служби на ім’я розпорядників коштів місцевих бюджетів;
• розпорядники бюджетних коштів позбавлені можливості отримувати бюджетне фінансування на банківські рахунки і самостійно вирішувати питання доцільності та обсягу використання наявних державних коштів;
• оплату видатків виконують органи Державної казначейської служби після одержання від розпорядників коштів розрахункових документів;
• органи Державної казначейської служби здійснюють контроль за відповідністю касових видатків розпорядників коштів напрямам та обсягу встановлених бюджетних призначень, виділеним асигнуванням та прийнятим зобов’язанням;
• органи Державної казначейської служби здійснюють платіж на користі суб’єктів господарської діяльності, які виконали роботи або надали послуги бюджетним установам.  

Основне завдання органів Державної казначейської служби України при казначейському обслуговуванні місцевих бюджетів полягає в сприянні виконанню бюджетної політики місцевого самоврядування та здійсненні ефективного управління коштами місцевих бюджетів. При цьому основним завданням цієї діяльності повинно бути створення оптимальної системи оперативного управління місцевими фінансами і забезпечення своєчасних розрахунків за зобов’язаннями місцевих органів влади та розв’язання проблеми короткострокової незбалансованості місцевих бюджетів (покриття касових розривів). [3, п.8].

Функціонування казначейської  системи за видатками бюджетів полягає  в забезпеченні того, щоб усі трансакції з бюджетними коштами були незалежно санкціоновані, задокументовані, зареєстровані в інформаційній системі і, головне, не перевищували обсягів встановлених бюджетних призначень та відповідали їм.

Проблема тимчасової нестачі грошових коштів, яка виникає перед місцевими бюджетами, та покладення на органи Державної казначейської служби покриття касових розривів у процесі управління грошовими потоками місцевих бюджетів є ключовою при ухваленні рішення про переведення коштів місцевих бюджетів на казначейське обслуговування. При цьому такі операції мають здійснюватися шляхом використання тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на рахунках Державної казначейської служби замість залучення кредитів на банківському ринку, як це прийнято в усьому світі. Саме функція процесу управління грошовими потоками повинна забезпечувати оптимізацію здійснення платежів з видатків у межах асигнувань, передбачених місцевими бюджетами. Роль казначейства полягає не у виконанні окремих видаткових повноважень, а, радше, в комплексному обслуговуванні всіх учасників бюджетного процесу.

В органах Державної казначейської служби з 1 січня 2001 р. запроваджено облік зобов’язань розпорядників коштів державного бюджету. Облік зобов’язань розпорядників коштів та контроль за їх дотриманням здійснюється органами Державної казначейської служби згідно з вимогами „Порядку обліку зобов’язань розпорядників коштів бюджету в органах Державної казначейської служби”.

Зобов’язання – це будь-яке  здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, стосовно яких необхідно виконати платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому зобов’язання розпорядників поділяються на:

 - договори, угоди, контракти тощо, прийняті розпорядниками на