Бюджетная система и проблемы межбюджетных отношений Российской Федерации

     Тенденция «перетягивания» доходных источников в федеральный бюджет позволила  федеральной власти устанавливать  доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних государственных обязательств на нижестоящие  уровни бюджетов. Таким образом, была достигнута бездефицитность федерального бюджета за счет «перетекания дефицита»  в бюджеты субъектов Федерации.

     В настоящее время в связи с  принятием в августе 2001 г. Программы  развития бюджетного федерализма в  России на период до 2005 года, с момента  реализации данной программы и внедрения  плана мероприятий на практике начался  четвертый этап развития системы  межбюджетных отношений в РФ, охватывающий 2002-2005 гг.

     Если  выделить наиболее радикальные положения, содержащиеся в Программе, то суть их можно свести к следующим основным направлениям.

     В части расходных полномочий предусматривается  до минимума сократить сферу «совместно финансируемых» расходов и как можно  более детально разграничить между  властями разных уровней права и  обязанности. Финансовые обязательства  будут закрепляться за соответствующим  бюджетом и полностью финансироваться  за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме целевой финансовой помощи бюджетам более низких уровней.

     Наиболее  существенные изменения должны произойти  в распределении расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а именно:

     - передача полномочий по обеспечению  финансовыми средствами расходов  на социальную защиту населения  (включая льготы) на федеральный  бюджет при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов  Федерации за счет выделяемых  на эти цели из федерального  бюджета субсидий и субвенций;

     - передача расходных полномочий  по начальному профессиональному,  а также части среднего профессионального  и высшего образования (за исключением  учебных заведений федерального  или межрегионального значения) органам власти субъектов Российской  Федерации;

     - завершение перевода финансовых  обязательств по профессиональным  льготам учреждениям и организациям, находящихся в ведении федеральных  органов власти, в федеральный  бюджет;

     - значительное сокращение расходов  региональных и особенно местных  бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального  хозяйства (с возможным предоставлением  адресных жилищных пособий малообеспеченным  слоям населения);

     - включение в сферу расходных  полномочий муниципальных образований  базовых общественных услуг (школьное  образование, здравоохранение, культура  и др.).

     В части, касающейся налоговых полномочий, намечен постепенный переход  к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Конечным результатом  трансформации налоговых полномочий бюджетов разных уровней в перспективе  должен стать полный отказ от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие» с фиксацией  этого положения в бюджетном  законодательстве. Поступления по федеральным  налогам полностью, без какого-либо «расщепления», должны поступать в  федеральный бюджет, региональные налоги – в региональные бюджеты, местные  налоги – в местные бюджеты.

     Прогнозируется  сохранение ФФПР в качестве основного  инструмента, выравнивающего уровень  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации по текущим  расходам.

     Изменение схемы межбюджетных отношений –  это один из этапов административной реформы. В рамках проводимой бюджетной  реформы намечено решение следующих  задач:

     - оптимизация сети бюджетных учреждений;

     - реорганизация бюджетных учреждений  и внедрение новых форм финансирования;

     - разработка и использование методов  финансирования, ориентированных на  результат.

     В 2006 г. в результате проводимых мероприятий  по реформированию бюджетной системы  произошли существенные изменения  структуры бюджетной системы. Вместо трех уровней бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местных бюджетов) образовано четыре уровня бюджетной системы путем разделения местных бюджетов на бюджеты двух уровней:

     - муниципальных районов, городских  округов, внутригородских территорий  городов федерального значения;

     - городских и сельских поселений.

     Такое изменение отражает фактически сложившуюся  за последние годы структуру бюджетной  системы Российской Федерации.

     Ожидается отказ от расчетного дефицита при  выравнивании местных бюджетов поэтапно в период с 2006 по 2009 гг. Достижение намеченных целей связано с уточнением разграничения  бюджетных полномочий между органами власти разных уровней, разграничением налоговых доходов и расходных  обязательств между уровнями бюджетной  системы, уточнением порядка кассового  обслуживания исполнения бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации.              

     Проводимая  в настоящее время реформа  федеративных отношений требует  комплексного подхода и учета  принимаемых решений по уточнению  бюджетного и налогового законодательства.

     Правительством  России разработаны и принимаются  проекты федеральных законов, предусматривающие  внесение изменений и дополнений в Налоговый кодекс в части  местных налогов, а также решаются вопросы в отношении отдельных  платежей и сборов, доходы от которых  поступают в бюджеты различных  уровней бюджетной системы РФ.  
 
 

     2.3 Особенности формирования межбюджетных трансфертов в Российской Федерации 

     На  раздел «Межбюджетные трансферты»  приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2008 год – 33,7%. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд. рублей, что на 46,8% больше, чем в бюджете 2007 г. (Справочно: на национальную оборону и на общегосударственные вопросы планируется по 15% всех расходов, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность – 12,1%).

     За  последние годы объемы перераспределения  значительно возросли.

     Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения  расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется  за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

     Структура раздела «Межбюджетные трансферты» в 2008 г. включает несколько подразделов, выполняющих разные функции: «Финансовая помощь бюджетам других уровней», а также «Фонды компенсаций», «Другие межбюджетные трансферты» и «Трансферты внебюджетным фондам».

     Основным  видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас – около 43%. Снижение сумм распределяемых в регионы через этот фонд обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР в проекте бюджета на 2008 г. составил в объеме 260,42 млрд. руб., что на 14% больше утвержденного в законе о бюджете на 2007 г.

     Главная цель этого Фонда – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  РФ. В основе методики расчета объемов  дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных  к средним по России показателям  налогового потенциала и расходных  потребностей региона. В указанную методику в 2008 г. были внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

     Основным  изменением расчета индекса бюджетных  расходов стало снижение доли коэффициента стоимости услуг ЖКХ с 25% до 10% и увеличение удельного веса коэффициента цен с 20 до 35%. Следует отметить, что  эти изменения привели к значительному  перераспределению по субъектам  Федерации объемов дотаций из ФФПР.

     В настоящее время со стороны многих субъектов Российской Федерации  регионов высказываются сомнения, что  эти изменения смогут стать реальным стимулом для развития собственной  налоговой базы регионов. Критические  замечания касаются также и того, что рост Фонда финансовой поддержки  регионов запланирован, лишь исходя из уровня инфляции. Анализ показывает, что  после введения нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации о  порядке определения объема ФФПР исходя только из уровня инфляции, уровень  расчетной бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов с каждым годом уменьшается.

     Предлагаемый  объем Фонда финансовой поддержки  позволяет довести расчетную  бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 61-62%, что даже ниже уровня 2007 г. Из 69 субъектов Российской Федерации, которым предусматриваются дотации из ФФПР, у 45 регионов бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70% (в 2006 г. таких регионов было 38), а у 25 из них – менее 65% (в 2006 г. – 7).

     То, что инструмент дотаций из ФФПР используется для стимулирования субъектами Федерации  роста своих бюджетных доходов. Тем не менее, как представляется, главная задача Фонда финансовой поддержки – это повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов до уровня, способного обеспечить выполнение своих расходных обязательств, закрепленных за ними федеральным законодательством. Это особенно актуально для высокодотационных и депрессивных регионов, не имеющих собственного потенциала для развития.

     Учитывая, что в 2007 году на уровень субъектов Федерации был передан значительный список полномочий, многие регионы будут нуждаться в дополнительной поддержке и список регионов-доноров вряд ли возрастет [11, с. 47].

     Еще одним инструментом межбюджетного  регулирования является Федеральный  фонд регионального развития (ФФРР). Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и  социальной инфраструктурой.

     В 2008 г. субсидии из указанного фонда получили 69 регионов (в 2007 г. – 55). В то же время, несмотря на то, что объем фонда в 2008 г. возрос на 58,3% по сравнению с прошлым годом, его реальные размеры – немногим более 4,2 млрд. руб., слишком невелики, чтобы оказать заметное влияние на развитие региональной инфраструктуры [11, с. 47].

     Важным  инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Объем Фонда на 2008 год составит около 33,5 млрд. руб., что на 27,8% превышает уровень 2007 года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач.

     Так, в 2008 г. на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд. руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15% от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.

     Следует отметить, что при формировании этого  фонда практически не учтен высокий  уровень кредиторской задолженности  регионов, значительная часть которой  приходится на тот период, когда  эти виды расходов не являлись прямыми  расходными обязательствами субъектов  Федерации.