Бюджетная система и проблемы межбюджетных отношений Российской Федерации

     В американской модели – модели двух равноправных партнеров (федеративного  центра и субъектов Федерации, действующих  независимо в рамках своих полномочий), полномочия местного самоуправления в  значительной мере определяются субъектом  Федерации.

     В германской модели местное самоуправление является третьим равноправным партнером, при этом функции разных бюджетных  уровней тесно переплетены. Первая модель характерна для США, Индии; вторая – для Германии, Бразилии и скандинавских  стран.  

     Американская  модель строится на относительно большой  самостоятельности отдельных штатов. Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты имеют собственные  непересекающиеся налоги. В настоящее  время  в США сложилась эффективная  система самофинансирования местных  органов власти: 92,3 % доходов штатов составляют собственные доходы, 88,6 % которых приходится на региональные налоги. Таким образом, региональные бюджеты США в своих финансовых средствах менее чем на 12 % зависят  от федерального правительства.

     Для германской модели бюджетного федерализма  характерной чертой является все  возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. Для выравнивания условий между отдельными землями используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Использование германской модели бюджетного федерализма позволило в короткие сроки за счет трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть предпринимательство, стабилизировать общественную жизнь. 

     Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции  вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую  политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для  каждого уровня власти. На федеральном  уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с  доходов корпораций, а также налог  на добавленную стоимость.

     Провинции и муниципалитеты имеют право  добавлять свои ставки к базовой  федеральной ставке. Например, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%. Провинциальная часть налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17% (за исключением Квебека, где она составляет 8,9%). Таким образом, суммарная ставка налога на доходы корпораций может достигать 45,84%. Следует отметить, что сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль некорректно в силу различий в расчетах налогооблагаемой базы.

     В Канаде отсутствует единая система  сбора налогов. Это относится, прежде всего, к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и распоряжается своей частью личного подоходного налога.

     В то же время в канадской модели бюджетного федерализма в отличие  от американской важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности населения. Это задача как общенациональных, так и провинциальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетов слабым провинциям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от среднего национального расчетного уровня.

     Несмотря на ряд  существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать  при развитии бюджетно-налоговых  отношений между федеральным  центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести  следующие закономерности.

     Во-первых, разграничение  предметов ведения и компетенций  должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с  другом на разных уровнях власти.

     Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники  для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей  им необходимо выделение соответствующих  ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ  и затрат.

     В-третьих, взаимная ответственность по предметам  ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает  сложная система взаимоотношений, которая оборачивается громоздкостью  администрирования, перекладыванием  ответственности за принятие решений  друг на друга.

     В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать  четкие границы административной власти и финансовой компетенции.

     В-пятых, налоговая политика должна давать возможность  различным уровням бюджетной  системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения  объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции. 

     1.3 Бюджетный федерализм в Российской Федерации и его проблемы 

     Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является проблема бюджетного выравнивания (сбалансированности). Различаются  понятия вертикальной сбалансированности (вертикального выравнивания) и горизонтальной сбалансированности (горизонтального  выравнивания), которыми широко оперируют  в зарубежной практике бюджетного федерализма  и которые нашли применение в  России с 1994 г. в связи с введением  системы трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов. Смысл и цели вертикального и  горизонтального бюджетного выравнивания могут быть различными.

     В западных концепциях бюджетного федерализма  вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого  уровня власти по расходам с потенциалом  его доходных ресурсов (налоговых  поступлений). Принцип вертикальной сбалансированности представляет требования как к вышестоящему органу власти (бюджету), так и к региональным и местным властям (бюджетам). В  случае если потенциальные возможности  по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для  финансирования предоставления услуг (выполнения функций), за которые отвечает тот или иной региональный или  местный орган, то центральное правительство  обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные  ресурсы.

     Когда речь идет о «вертикали», имеется  в виду устранение несоответствий между  расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые  закреплены за данным бюджетным уровнем. Такое несоответствие полностью  устранить без внешней корректировки  нереально. Поэтому центральное  правительство, обладая большими, чем  любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых  поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя  в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета Российской Федерации.

     Что касается региональных и местных  властей, то принцип вертикальной сбалансированности накладывает на них, во-первых, ответственность  за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг  либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор. Во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного  потенциала.

     Вертикальное  выравнивание не решает всех проблем  бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов. Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) означает пропорциональное распределение налогов  между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых  возможностях (потенциалах) различных  территорий (субъектов Федерации  и муниципалитетов).

     В процессе горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности населения  разных регионов необходимо принимать  во внимание дифференциацию населения  по уровню получаемых денежных доходов, региональные различия в прожиточном  минимуме, связанные в существенной степени с уровнем цен региональных потребительских рынков.

     В последние годы в Российской Федерации  в методологии бюджетного выравнивания осуществлен переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам  на основе единой для всех регионов методики их исчисления.

     В результате создания в 1994 году фонда  финансовой поддержки регионов, в  механизм финансово-бюджетного федерализма  была введена новая форма перераспределения  средств между бюджетами. Она  заключалась в  передаче средств  из федерального бюджета региональным, путем формирования фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и расчета  размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными  и местными бюджетами.

     Трансферты  в настоящее время являются важнейшей  составляющей поддержки регионов Российской Федерации из федерального бюджета. Потребность в трансфертах в  условиях России связана с необходимостью выравнивания региональных бюджетов, учитывая существенную дифференциацию в уровнях социально – экономического развития регионов и различия в уровнях  бюджетного потенциала регионов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2 Современное состояние межбюджетных отношений в России 

     2.1 Формирование российской модели  бюджетного федерализма 

     Существующий  механизм бюджетного федерализма в  России тяготеет к централизованному  типу бюджетного устройства. При централизованном типе государственного федеративного  устройства, разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками  доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета. При этом самостоятельность  функционирования нижестоящих звеньев  бюджетной сферы сведена к  минимуму.

     В настоящее время в России имеются  следующие виды взаимоотношений  в рамках бюджетного федерализма:

     - «раздельные» налоги (федеральные,  региональные и местные);

     - «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым     нормативам между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов  Федерации;

     - финансовые трансферты субъектам  РФ из федерального бюджета;

     - дотации, субсидии и субвенции;

     - целевые федеральные программы;

     - взаимные расчеты;

     -бюджетные  ссуды;

     - системы финансовых взаимоотношений  внутри регионов.

     Анализ  действующей практики показывает, что  в механизме межбюджетных отношений  в России одновременно действует  два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны – дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

     Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный  бюджет, а затем из федерального в региональные, вынуждает отдельные  субъекты РФ прибегать к различного рода займам, кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характере трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

     Укрепление  финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной  системы предполагает координацию  и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система  межбюджетных отношений приводит в  ряде случаев к необоснованному  завышению расходов федерального бюджета  вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.