Бюджетная система и проблемы межбюджетных отношений Российской Федерации

     В Министерстве финансов РФ предусмотрено  утверждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение  поддержки для региона может  и не состояться. Тем самым федеральный  центр вольно или невольно становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей.

     Такая схема взаимоотношений не стимулирует  реципиентов к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к  возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального центра неубедительна. Так, например, возможный  отказ Правительства РФ в финансировании той или иной федеральной программы  на территории субъекта Российской Федерации  трудно обосновать неутверждением в  Минфине РФ плана финансовой стабилизации того или иного региона. 

     2.2. Анализ межбюджетных отношений в Российской Федерации  

     Входя в бюджетную систему страны, все  бюджеты взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

     Межбюджетные  отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

     Формирование  доходов бюджетов различных уровней  и распределение между ними средств  бюджетных заимствований как  способов финансового регулирования  пропорций и темпов развития общественного  производства  составляют сущность межбюджетных отношений.

     Межбюджетные  отношения можно представить  в следующем виде:

     1) разграничение (закрепление) расходов  и доходов на постоянной основе  между бюджетами разных уровней;

     2) межбюджетное регулирование; оно  включает в себя, во-первых, распределение  регулирующих налогов по нормативам, утвержденным на временной основе  между бюджетами разных уровней,  и, во-вторых, перераспределение  средств из бюджета одного  уровня в другой в разных  формах.    

     Взаимодействие  бюджетов – это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования  и использования по конечному  адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и  росписью бюджетных расходов. В процессе взаимодействия бюджетов  сначала  разделяются финансовые ресурсы (налоговые  потоки) и они направляются по соответствующим  каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов  Федерации, а потом регулируется их поток юридическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

     В системе взаимодействия бюджетов сохраняется  определенная связь, иерархия, которая  исходит из направленности бюджетных  потоков в системе бюджетного федерализма преимущественно «сверху вниз», поскольку финансовые трансферты идут в основном из федерального бюджета.

     Межбюджетные  отношения основываются на принципах:

1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
2. Разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
3. Равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
4. Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
5. Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

     В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных доходов  и расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты  субъектов РФ и из бюджетов субъектов  РФ в местные бюджеты.

     Перераспределение средств через бюджет одного уровня в другой происходит в следующих  формах: дотация, нормативно-долевая  дотация (трансферт), субвенция, взаимные расчеты, остатки не возвращенных до конца года бюджетных ссуд.

     Таблица 1. Объем финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в 2002—2009 гг., млрд. руб.

       
 

     Продолжение таблицы 1

 

     В таблице 1 отчетливо видно, что расходы  федерального бюджета для субъектов  Федерации с каждым годом растет. В 2009 г. объем финансовой

помощи  бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета увеличился в  2,2 раз по сравнению с 2002 г. Это говорит о нестабильном экономическом развитии страны.

     Таким образом, большим диапазоном использования обладают трансфертные платежи. Трансферт в российской бюджетной практике означает выделение на нормативной основе бюджетам нижестоящего территориального уровня средств из фонда финансовой поддержки регионов или бюджетам местного самоуправления.     

     В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной  системы заложен принцип равенства  бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных  бюджетов с региональными бюджетами. При этом предусматривается использование  единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных  услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а  также единый порядок уплаты федеральных  и региональных налогов. 
 
 

     Таблица 2

     Межбюджетные  трансферты из федерального бюджета  в 2009-2010 годах, руб.

 

     Для обеспечения расходов территориальные  бюджеты должны иметь соответствующие  доходы. Доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных  и регулирующих источников доходов.

     Собственные (закрепленные) доходы бюджетов - это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.

     Например, за бюджетами субъектов Федерации  закреплен налог на имущество  предприятий, за местными бюджетами - налог  на имущество физических лиц.

     Регулирующие  доходы - это средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов. Регулирующие доходы зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, установленных при утверждении вышестоящего бюджета.

     При этом нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который  передает регулирующие доходы из бюджета  другого уровня.

     Кроме отчислений от федеральных налогов, трансфертов, для сбалансирования  территориальных бюджетов используются дотации, субвенции и субсидии.

     Дотация - это средства, представляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах, для покрытия текущих расходов.

     Субвенция - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основах, для осуществления целевых расходов.

     В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса  РФ в случае нецелевого использования  субвенций и субсидий, а также  в случаях их не использования  в установленные сроки, эти суммы  подлежат возврату в соответствующий  бюджет, выдавший эти средства.

     Субсидии - это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

     Однако, дотация, субвенция и субсидия как  методы наделения финансовыми ресурсами  территориальных бюджетов несовершенны.

     Эти источники бюджетов лишены стимулирующих  свойств, они создают у местных  администраций иждивенческое настроение, ограничивают возможности самостоятельного поиска дополнительных источников доходов.  

     Основываясь на хронологии произошедших в России законодательных изменений в  бюджетно-налоговой политике, можно  выделить три основных этапа в  эволюции межбюджетных отношений: 1991-1993, 1994-1998, 1999-2001 гг.

     На  первом этапе (1991-1993 гг.) была создана  основа налоговой системы. В части  межбюджетных отношений она базировалась на концепции «регулирующих налогов», реализуемой путем расщепления  поступлений по основным налогам  между бюджетами разных уровней. Был создан Фонд финансовой поддержки  регионов, средства которого стали  распределяться по единой методике. Этот период характерен некоторым расширением  налоговых полномочий региональных и местных властей, наличием в  межбюджетных отношениях субъективизма, индивидуальных согласований, политического  торга. Произошла существенная дифференциация бюджетной обеспеченности населения  различных регионов России, которую  не удается сгладить и сегодня.

     На  втором этапе (1994-1998 гг.) была сделана  попытка проведения первой системной  реформы межбюджетных отношений. Была разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений, предлагающая формирование новой системы финансовой поддержки субъектов Федерации, исходящей из оценки бюджетной обеспеченности регионов на основе налоговых ресурсов и расходных потребностей, определенных по единой методике. Однако созданная система не имела достаточной законодательной базы, в основном ориентировалась на разделение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете. В результате этого вновь стал усугубляться субъективизм в межбюджетных отношениях, усилилась централизация налогово-бюджетных полномочий, массовый характер приобрело невыполнение обязательств перед населением, принятие региональных бюджетов с огромным дефицитом, не обеспеченных источниками финансирования. В 1996-1998 гг. финансы, и в большей степени региональные, оказались в состоянии кризиса, массовый характер приобрело «неденежное» исполнение бюджетов.

     Третьим этапом в развитии межбюджетных отношений  в России стала одобренная в 1998 г. федеральным правительством среднесрочная  программа реформ в этой сфере  на 1999-2001 гг. В этот период осуществлен  переход от индивидуального согласования объемов финансовой поддержки отдельных  регионов к системным единым правилам распределения.

     Тем не менее, система межбюджетных отношений  и региональных финансов по-прежнему не отвечала основополагающим принципам  бюджетного федерализма. При этом сложившийся  уровень централизации в налоговой  сфере вел к замедлению экономического развития территорий, прежде всего  регионов-доноров, поскольку в его  рамках «доходные полномочия» центра и субъектов РФ не совпадали с  их «расходной ответственностью».