Бюджетная система и проблемы межбюджетных отношений Российской Федерации

     Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет прежде всего о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.

     Федеративные  принципы построения бюджетной системы  направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным  процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения  совместного достижения  общих  целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности  каждой из сторон.

     Политический  принцип федерализма заключается  в конституционном распределении  между сторонами федеративного  образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

     Экономический принцип федерализма состоит  в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

     Для федерации, в отличие от другого  устройства, характерны следующие черты:

     - иерархия органов управления;

     - разделение полномочий между  всеми уровнями власти;

     - автономия и определенная степень  независимости каждого уровня.

     В федеративной государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его  руководящие органы избираются своим  электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.

     В настоящее время насчитывается  более 20 стран с различным типом  федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

     Разделение  властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов  государства между федеративным центром и его субъектами, которое  обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач  и функций, является наиболее сложной  проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

     Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне будут оказываться.

     Собственно  система межбюджетных отношений  не является определяющим признаком  федерального устройства. Она свидетельствует  лишь о необходимости и возможности  упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые  могут существовать и существуют во многих странах с унитарным  устройством. Отсюда следует, что и  наличие самостоятельного бюджета  у того или иного уровня власти не является определяющим признаком  федеративного устройства в экономической  сфере.

     Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает ответственность  за выполнение возложенных на них  задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или  иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это  предполагает и ответственность  данных властей за финансовое обеспечение  возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

     Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

     Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность  в нахождении средств для финансирования децентрализовано принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

     В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для  формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация  управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области  управления, подкрепляется соответствующей  передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

     Другими словами, при недостаточности средств  для реализации бюджетной самостоятельности  регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные  интересы на территории субъекта федерации  и, прежде всего, обеспечить гражданам  права, гарантированные конституцией государства.

     В данном случае межбюджетные отношения  выступают в качестве механизма  разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

     Под бюджетным федерализмом понимают «форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях».

     Во  всех федеративных государствах используются различные формы отношений между  его субъектами, имеющие целью  бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.

     Федеративная  система устройства предусматривает  самостоятельность управления с  делегированием власти. При этом важнейшие  вопросы в области финансов, экономики  принимаются путем переговорного  процесса, нахождения компромисса между  различными участниками управления государством.

     Бюджетный федерализм – форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая  предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы [12, с.234].

     Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установление принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования. 

     1.2 Основные модели бюджетного федерализма 

Для федеративных государств можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

     При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

     Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

     Децентрализация может  отрицательно сказаться на способности  федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов  могут вступать в противоречия с  решением задач, возложенных на федеральный  центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в  экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны  ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных федеративных государств с устройством, сформированным по принципу выделения и обособления  национально-административных образований. Региональная децентрализация в  этих случаях может, как способствовать развитию особенностей и преимуществ  национальных экономик, так и стать  причиной распада государства.

     Говоря  об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация  власти позволяет более чутко  улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности  населения. Сложность проблемы состоит  в нахождении той грани, за которой  децентрализация власти ведет к  неизбежному противопоставлению интересов  субъектов федерации государству  в целом.

     Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

     - использование механизма горизонтального  и вертикального бюджетного выравнивания;

     - повышенная ответственность федерального  центра за создание условий  для социально-экономического развития  регионов, что неизбежно ограничивает  самостоятельность региональных  властей и обусловливает необходимость  контроля со стороны федеральных  органов власти;

     - значительная роль бюджетных  трансфертов из вышестоящих бюджетов  бюджетам нижестоящего уровня для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

     Вертикальное  выравнивание подразумевает процесс  нахождения соответствия между объемом  обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками  и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов. Оно означает, по сути, недостаточность поступлений  из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением  населению общественно значимых услуг.

     Горизонтальное  выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени  между субъектами федерации для  устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также  учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и  нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

     Опыт  развитых стран с федеративным устройством  показывает, что для обеспечения  эффективного функционирования любой  модели бюджетного федерализма должны выполняться, по крайней мере, три  условия, а именно:

     - однозначное разграничение и  законодательное закрепление полномочий  между всеми уровнями власти  по расходам;

     - наделение соответствующих уровней  власти достаточными для выполнения  этих полномочий доходными источниками; 

     - вертикальное и горизонтальное  бюджетное выравнивание с использованием  механизма межбюджетных отношений. 

     В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для  каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной [7,с.35] и кооперативной [7, с.35]. Выделяется также и канадская (смешанная) модель бюджетного федерализма.