Бюджетная система и проблемы межбюджетных отношений Российской Федерации

     Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации  к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные  органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектами Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной  финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

     Наименее  проработанным вопросом в системе  бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы  развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают  особое значение.

     Здесь многое зависит от сценария развития российской экономики, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем  для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации  России на внешних рынках производственная инвестиционная деятельность будет  по-прежнему смещаться на северо-восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения в зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных  и трудообеспеченных южных районов. В случае же поддержки и дальнейшего  развития высоких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать экономический  потенциал крупных научно-технических  центров европейских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что  характер развития экономики регионов России будет определять и их будущую  бюджетную доходность.

     Бюджетное регулирование в России в настоящий  момент сводится в основном к регулированию  межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения между налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства – разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти различных уровней.

     Перечисление  трансфертов, оказание финансовой поддержки  регионам подвержены политическому  лоббированию. До сих пор отдельные  регионы занимают особое положение  в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов  других субъектов Федерации.

     В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать  и тем более реализовывать  стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшать финансовую зависимость  от федерального центра, так как  существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность  региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным  формам сепаратизма.

     При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует  исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой  населению. Предоставление услуг, которыми пользуется местное население, должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра.

     В случае несоответствия радиуса эффективности  услуги статусу органа власти, который  ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов и, как  следствие, недофинансирование тех  или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса  эффективности статусу органа власти всегда ведет к неоправданным  расходам финансовых ресурсов.

     Распределение полномочий по выполнению тех или  иных функций за органами власти целесообразно  осуществлять также исходя из возможности  лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций необходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, но который может лучше других справиться с ее решением.

     Данный  принцип предполагает политическую эволюцию в сторону демократизации форм государственной власти в направлении  перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция  характерна для большинства стран  мира. В то же время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально  осуществляет децентрализацию органов  власти.

     Россия  – многонациональное, многоконфессиональное  государство. Лоббирование выгод для  развития национальных регионов может  приводить и приводит к углублению регионально-этнических и религиозных  противоречий. Поэтому важно оценивать  способность региональной децентрализации  содействовать развитию территорий или распаду государства. Поскольку  децентрализация ведет к расходованию средств на более низком уровне власти, то может возникнуть ситуация невозможности  федерального центра контролировать макроэкономические процессы, решать проблемы, связанные  со стабилизацией общества.

     Для Российской Федерации в явном  виде ни одна из рассмотренных ранее  моделей бюджетного федерализма  в современных условиях не подходит. В то же время представляется, что  синтез германской и канадской моделей  может служить основой для  построения бюджетной системы в  России. Прежде всего это связано  с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные  функции бюджетной системы. В  условиях дефицита бюджетных средств  вопросы распределительных отношений  выступают на передний план. В канадской  модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности населения.

     Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма прежде всего должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

     - совокупности механизмов формирования  доходного потенциала бюджетов  всех уровней (а не только  разграничения налоговых полномочий  и доходных источников между  органами власти различных уровней);

     - комплекса мер по организации  исполнения бюджетов всех уровней,  ориентированных на формирование  рациональной структуры расходов, на единую систему контроля  за исполнением как доходной, так и расходной части всех  бюджетов;

     - системы межбюджетных отношений,  включающей как механизм разграничения  расходных и доходных полномочий  и ответственности, так и взаимоувязный  комплекс методов оказания финансовой  помощи субъектам РФ.

     Главным принципом организации системы  государственного бюджетного регулирования  должна стать сбалансированность системы, а основным методом реализации данного  принципа должен стать программно-целевой  подход.

     Бюджетная политика России, определенная в Концепции  реформирования межбюджетных отношений  в Российской Федерации в 1999г. и  на период до 2001 г., базируется на идее усиления централизации финансовых ресурсов и контроля со стороны федерального центра. Такой подход для современных  условий России представляется сомнительным. Подъем экономики регионов уже сегодня  во многом предопределяется политикой  местных властей. А это требует, с одной стороны, расширения их самостоятельности, а с другой – повышения ответственности, что трудно осуществить при усиливающейся  централизации бюджетных средств.

     Одной из первоочередных проблем реформирования межбюджетных отношений в России является разграничение расходных  полномочий бюджетов всех уровней. Данный вопрос в Бюджетном кодексе РФ не получил однозначного ответа. Область «совместного финансирования» обозначена весьма обширно: от государственной поддержки отраслей народного хозяйства до социальной защиты населения.

     После установления сфер ответственности  бюджетов различных уровней встает задача определения потребности  бюджетов в финансовых ресурсах для  выполнения возложенных на них функций. Только после решения этой проблемы можно приступить к созданию механизма для разделения доходных источников и, прежде всего в части налоговых платежей, который должен заинтересовывать (стимулировать) регионы в развитии своего доходного потенциала.

     В решении этого вопроса обсуждаются  различные, в том числе диаметрально противоположные, подходы к разграничению  на постоянной основе соответствующих  видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы. Целью разграничения налогов  является создание условий для обеспечения  сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует  об эффективности сбалансированности бюджетов.

     Цели  разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы  различны. Для налогоплательщика  в конечном счете безразлично, на счет какого бюджета-получателя переводить налоговые платежи. Для него важно, чтобы суммарные налоговые платежи  не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, а также не увеличивали  бы себестоимость его продукции (работ, услуг).

     С точки зрения бюджетного федерализма  одной из наиболее важных и сложных  проблем является проблема закрепления  налогов за бюджетами различных  уровней. Мировой практикой выработаны определенные принципы принятия решений  в этой области.

     Принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам более, чем федеральным, необходимы стабильные источники налоговых поступлений, так как возможности изыскания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на верхнем (федеральном) уровне. Налоги, от решений, принимаемых на уровне центрального правительства, вряд ли целесообразно закреплять за регионами.

     Принцип мобильности. Практика показывает, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к остальным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регионах, где более высокие ставки налогов.

     Если  от местности зависит сумма уплаченных налогов на какую-либо финансовую операцию, то возрастают шансы на то, что она  будет осуществляться преимущественно  в том регионе, где налоговые  ставки ниже. Таким образом, чем больше разброс в налоговых ставках, тем больше экономическое неравенство  регионов страны. Следовательно, за региональными и местными бюджетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.

     Важными принципами для региональных и местных  налогов являются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступлений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложностей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков. Следует учитывать то факт, что региональным, а тем более местным властям трудно отстаивать свои интересы в случае взимания налогов на основе сложных расчетов. Административные возможности региональных правительств значительно уступают возможностям федеральных властей.

     Налоги  на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на сей территории страны и использоваться в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны поступать в бюджет.

     В механизме бюджетного федерализма  в России важное место должны занять вопросы симулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности.

     На  сегодняшний день как такового экономического механизма стимулирования регионов к увеличению собственных доходных источников для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В частности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушения порядка закупки товаров для государственных нужд и т. п. правительство вправе приостанавливать финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированию федеральных программ, реализуемых на территории субъекта Федерации и т. д.