Взаимодействие органов местного самоуправления

      В Общественный Совет, действующий при администрации Первомайского района, входят представители самых разных профессий. Это юристы, врачи, учителя, журналисты. Главные направления работы - реализация региональной политики в области взаимодействия органов местного самоуправления, продвижение и поддержка региональных инициатив, открытое, гласное обсуждение общественных проблем.

     Характеризуя  общегосударственные проблемы в  области взаимодействия, отметим, что  в процессе проведения муниципальной реформы в России возникали многочисленные конфликты между регионами и муниципальными образованиями, а затем – между муниципальными властями районов и сельских поселений. Уже на подготовительном этапе реформы обозначилось нежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление: многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований. Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимально сократить самостоятельность муниципалитетов. При этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере. Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога – налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8-10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.

     В настоящее время продолжает оставаться острым вопрос о влиянии региональных властей на органы местного самоуправления через партийные структуры и межмуниципальные ассоциации, которое существенно усилилось в последние годы. Анализируя региональную политическую практику, приходим к выводу о том, что в условиях формирования в стране системы с явным доминированием одной политической партии («партии власти») значительно возрастает риск зависимости органов местного самоуправления от государственных органов власти. Этот риск усиливается и в связи с тем обстоятельством, что в настоящее время закон обязывает муниципальные образования входить в региональные советы, которые дают государству возможность усилить свое влияние на органы местного самоуправления как в плане сотрудничества, так и в плане контроля. Уже не секрет, что сегодня власти субъектов федерации могут контролировать муниципалитеты через партийные организации, а также через широкий спектр неформальных практик, сложившихся в отношениях между представителями региональных и местных органов власти. Таким образом, заложенный в Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности органов местного самоуправления не был реализован в практике муниципальной реформы по причине значительного усиления позиций субъектов Федерации, а отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных сельских муниципальных образованиях закрепляет их зависимость от районной и региональной власти.

     Вместе  с тем, следует отметить, что в  Тамбовской области региональная власть сделала политику в отношении муниципалитетов более определенной, что привело к повышению уровня муниципальной интеграции, более активному участию органов местного самоуправления в реализации государственной политики на территории региона. Однако политика регионального руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаны как попытки областного правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами, муниципальными районами, сельскими советами.

     Одна  из проблем, существующих в настоящее время во взаимодействии районной администрации с сельсоветами Первомайского района заключается в том, что состояние местного самоуправления на уровне сельских поселений не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии: низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации, слабый уровень профессиональной подготовки кадров, недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий, отсутствие необходимых организационных и материально-технических условий для функционирования муниципальных органов сельской власти.

     Не  секрет, что сегодня по результатам  выборов глав администраций сельских муниципальных образований приходят к власти люди, имеющие за плечами в лучшем случае педагогическое образование, в худшем – среднее специальное (в основном аграрное или техническое). Но население в большинстве случаев при выборе главы сельсовета руководствуется не наличием высшего образования кандидата, а его личностными характеристиками. В результате, часто к власти в сельском поселении приходит человек, не умеющий  организовать работу по управлению. И первый год своей работы вновь заступивший на должность глава сельсовета, как правило (уже традиционно) ссылается на недоделки и недостатки в работе предыдущего главы, затем, пройдя краткосрочные курсы управленца, начинает вникать в вопросы местного значения и только перевалив за вторую половину срока своих полномочий в должности главы сельского муниципального образования, он начинает более-менее ориентироваться в том, что же он должен делать.

     Штаты сельских администраций очень невелики, а говорить о высококвалифицированных  кадрах в коллективах сельских администраций вообще не приходится. Например, в штатных расписаниях администраций сельских советов Первомайского района нет юриста. А между тем, при составлении всех документов администрации сельсовета требуется их проработка юристом. За такой помощью главам сельсоветов постоянно приходится обращаться в правовой отдел администрации Первомайского района. Как результат – огромное количество принятых постановлений, распоряжений и других документов в сельских муниципалитетах оформляются «задним числом», с большим запозданием, что приводит к правовым нестыковкам и затруднениям в работе с населением в решении вопросов местного значения.

     Так, в рамках дипломной работы, было проведено исследование уровня эффективности взаимодействия администраций сельсоветов Первомайского района и районной администрации по нескольким направлениям. Исследование проводилось посредством формализованного интервью (анкетирование)  (см.: Приложение 1). На вопросы анкеты отвечали главы администраций сельсоветов Первомайского района. Всего в анкетировании приняли участие 10 глав сельских администраций. В анкете содержались 4 вопроса: 1) Насколько баллов (по 5-тибалльной системе) Вы оцениваете деятельность администрации Первомайского района по организации взаимодействия с сельскими администрациями по всем сферам жизнедеятельности? 2) Устраивает ли Вас существующая политика администрации Первомайского района в области развития сельских поселений? 3) Оцените уровень эффективности информационной политики районной администрации (по 5-тибалльной системе). 4) Оказывает ли  влияние районная администрация на принятие Вами каких-либо политических решений?

     Обобщенные  результаты на вопросы анкеты приведены в приложении 2.

     Наибольшее  количество глав сельсоветов (6 человек  или 60%) считают работу районной администрации по организации взаимодействующих процессов хорошей. Один глава сельсовета данную работу оценил на «3» балла, и три руководителя сельских муниципальных образований оценивают организацию взаимоотношений на «отлично».

     При ответах на второй вопрос анкеты – «Устраивает ли Вас существующая политика администрации Первомайского района в области развития сельских поселений?», можно отметить заметные противоречия с ответами, данными сельскими главами на первый вопрос. Так, 9 глав сельских муниципальных образований не устраивает существующая политика районной администрации Первомайского района по развитию сельских советов. Лишь одного сельского главу существующая политика муниципального района в отношении развития сельсоветов устраивает. В неформализованном интервью все главы отметили, что в настоящее время испытывают трудности с развитием предпринимательства на селе, в то время, как в районном центре действуют программы развития в этом направлении, сельским предпринимателям приходится сталкиваться с трудностями, как административного плана, так и в организационном и финансовом направлениях при осуществлении предпринимательской деятельности. То есть, по мнению глав сельсоветов, сельским муниципальным образованиям необходимы собственные программы развития предпринимательской сферы, однако на эти программы требуется финансирование, которого в настоящее время нет.

     Уровень эффективности информационной политики районной администрации главами  сельсоветов оценивался по 5-тибалльной системе. В итоге, ответы распределились следующим образом: 4 руководителя сельских администраций оценили информационную политику районной администрации на «3» балла, и 6 глав дали оценку «4» балла. Таким образом, можно заключить, что информационная политика районной администрации в Первомайском районе, направленная конкретно на взаимодействие между муниципальными уровнями местного самоуправления, больше приближена к «хорошей» нежели к «удовлетворительной». Но и здесь, при неформализованном интервью, практически все главы сельсоветов отмечали, что часто информация «сверху», то есть из районной администрации, приходит к ним с запозданием, поэтому нередко сельские администрации упускают что-то важное, влияющее на эффективную работу сельсовета.

     На  последний вопрос анкеты все главы ответили, что варианты решений по вопросам местного значения ими всегда сначала обсуждаются с руководством районной администрации. Это подтверждает, с одной стороны, наличие взаимодействующего процесса между администрациями двух уровней муниципальной власти, а с другой – свидетельствует об отсутствии необходимой самостоятельности при принятии управленческих решений в вопросах местного значения. В неформализованном интервью главы сельсоветов отметили, что им в настоящее время приходится практически все вопросы, связанные с финансовыми затратами, обсуждать прежде с районным руководством, так как решения о финансировании сельских бюджетов принимается на районном уровне.

     Исследование, проведенное в рамках дипломной  работы, подтвердило еще одну точку зрения современного политологического знания к подходу к такому общественному явлению, как взаимодействие между уровнями муниципальной власти. Прогнозирование по поводу такого взаимодействия в современных условиях реформирования местного самоуправления в России может быть только вероятностным, предполагающим несколько альтернативных путей развития событий. Для этого требуется изучение, исследование и анализ общественных отношений в отдельных муниципалитетах – селах. Такой анализ – мероприятие более объемное, чем проведенное в дипломной работе. Тем не менее, на основе проведенного в дипломной работе исследования, можно уже сейчас дать определение основным проблемам и возможным путям разрешения таких проблем, существующих в механизме взаимодействия между районным и сельским уровнями муниципальной власти, особенно если помнить, что они на сегодняшний день являются общими для всех регионов России, а не только в отдельно взятом Первомайском районе Тамбовской области. Это как раз и подтверждает результат проведенного исследования в данной работе.

     Муниципальные образования выступают через  посредство органов местного самоуправления как самостоятельные субъекты территориальной организации населения и размещения производства. Организуя функционирование отраслей коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания, они обеспечивают удовлетворение самых настоятельных потребностей, возникающих в рамках ежесуточного жизненного цикла. На уровне всех муниципальных образований должны реализовываться минимальные социальные стандарты. Они устанавливаются федеральными законами и законами РФ, однако отвечают за их выполнение органы местного самоуправления. Для этого используется механизм гарантирования минимальной бюджетной обеспеченности, который также может быть реально задействован только на уровне РФ. Но потребности населения выходят далеко за рамки минимальных стандартов. И в этой по-настоящему широкой области никакое межбюджетное перераспределение помочь уже не может. А значит, действительно серьезное развитие местного самоуправления и взаимодействующих процессов на этом уровне возможно только на финансовой базе, предполагает финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований.

     Сейчас  расширение финансовой базы местного самоуправления затрудняется чрезмерной концентрацией финансовых ресурсов на федеральном и областном уровнях. Занижение нормативов отчислений в местные бюджеты ведет к их искусственной дотационности, снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики. Полноценное развитие местного самоуправления, равноправное и конструктивное взаимодействие его с органами власти всех уровней является эффективным путем решения большого круга территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики.

     Сельские  муниципальные образования - это не аморфные образования, а территориальные социально-экономические системы, в которых осуществляются воспроизводственные процессы. При этом различные таксономические уровни выполняют в воспроизводственных процессах разные функции. Поэтому только взаимодействие органов местного самоуправления способно обеспечить устойчивое долговременное развитие каждого территориального звена. Для этого, однако, необходимо четкое разграничение функций и наделение каждого уровня необходимыми компетенциями (совокупностью полномочий, прав и обязанностей). Это позволит снять с субъектов такого взаимодействия выполнение несвойственных им функций и сосредоточить их усилия на решении действительно приоритетных задач. Со своей стороны, местные органы смогут принять на себя ответственность за развитие муниципальных образований. Разумеется, даже в этом случае далеко не все муниципальные образования сразу обретут экономическую и финансовую дееспособность. Большинство из них по-прежнему будет нуждаться в поддержке со стороны районной администрации и администрации Тамбовской области, а в отдельных случаях - и со стороны федерального центра. И здесь возникает вопрос, кому из муниципальных образований и в каком объеме следует оказывать помощь, какими критериями надо при этом руководствоваться. На наш взгляд, главным критерием здесь должна быть оценка усилий и инициативности местного органа в реализации имеющихся предпосылок развития - рациональном использовании имеющегося экономического потенциала и формировании благоприятной среды для предпринимательства. То есть финансовая помощь должна стимулировать не иждивенчество, а, наоборот, активную позицию местных органов, движение к хозяйственной самостоятельности.