Приватизация жилых помещений как правовой институт

         Однако, праву на жилище и правоотношениям, элементом которого оно является, присущи весьма специфические свойства:

       - правом наделены все граждане без строгой их индивидуализации, а обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище приняло на себя государство, соответственно, и органы местного самоуправления. Поэтому правоотношение носит не конкретный характер типа «кредитор – должник», а более общий – «гражданин – государство»;

       - право на жилище возникает у граждан непосредственно из закона и поэтому оно прекращается только в связи со смертью конкретного лица или отменой закона⁹.

        Следовательно, право на жилище является постоянным правом граждан, а правоотношение - длящимся. Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что в данном случае имеют место не конкретные отношения, а правовые отношения общего порядка, которые в литературе называют «общерегулятивными». 

         В российском законодательстве предопределены условия, при которых граждане принимаются на квартирный учет, органы, на которые возложена обязанность осуществления квартирного учета, а также определен порядок защиты права гражданина быть принятым на учет. В случае необоснованного отказа в постановке на учет гражданин вправе обжаловать такие действия в суд. После принятия на учет право на получение жилого помещения в домах государственного или муниципального фондов проявляется вовне в праве гражданина состоять на квартирном учете вплоть до получения жилища, соответствующего определенным требованиям. В жилищном законодательстве исчерпывающим образом указаны обстоятельства, при которых гражданин снимается с квартирного учета. Снятие с учета по иным основаниям является незаконным и может быть обжаловано в суд.

        Все это свидетельствует о том, что гражданин находится в правовой связи с соответствующим компетентным органом государства или муниципального образования, которая может быть охарактеризована как правоотношение с четким определением субъекта, объекта, прав и обязанностей, а если еще принять во внимание наличие в законодательстве системы юридических гарантий, то можно сделать вывод о субъективном характере исследуемого права.

         Некоторые исследователи относят право на получение жилого помещения в домах государственного или муниципального фондов к числу субъективных административных прав, мотивируя это тем, что на стадии предоставления жилища исследуемое отношение является не имущественным, а организационным, поскольку на момент постановки на учет еще нет конкретного объекта (жилища), на которое гражданин мог бы притязать¹⁰. Однако, такая аргументация, по мнению Е.В. Богданова, не представляется бесспорной¹¹. Правоотношение, возникающее между гражданином и компетентным органом по поводу предоставления ему конкретного жилого помещения, характеризуется юридическим равенством сторон. Никто не может обязать нуждающегося в жилье гражданина встать на квартирный учет или поселиться в предоставленном жилом помещении. В то время как для административных правоотношений всегда характерно, что один орган государственного управления подчиняет своему решению другой орган или гражданина. Последние обязаны сообразовывать свою деятельность с вынесенным решением. Значит, что касается исследуемых отношений, то правомерно утверждать об основании их на началах равенства, а не властности.

        Действительно, реализация права на получение жилого помещения связана с организационной деятельностью государственных органов, однако это обстоятельство не может расцениваться в качестве аргумента, опровергающего гражданско - правовую природу указанного права, поскольку в процессе такой организационной деятельности происходит формирование имущественного правоотношения, так как в законе указаны все характеристики предоставляемого жилища.

        Представляется, что право на жилище можно определить как государственно-правовой институт только в смысле закрепления и гарантирования права на жилище Конституцией РФ. Принимая же во внимание, что реализация права на жилище осуществляется в различных по юридической природе правоотношениях (конституционных, административных, имущественных, жилищных и др.), регулируемых правовыми нормами нескольких отраслей законодательства, более правильным будет определить право на жилище (в объективном смысле) как комплексный правовой институт, ядро которого составляют нормы Конституции РФ.

     Следует отметить, что необходимо включить в содержание права на жилище еще одно правомочие - право на получение гражданином в установленных случаях и порядке финансовой помощи со стороны государства (жилищная субсидия, государственный жилищный сертификат).

             Таким образом, можно сделать  следующие выводы:

       - право на жилище – конституционное право человека;

       - право на жилище можно определить как государственно-правовой институт, ядро которого составляют конституционные нормы. 

1.2    История становления и развития законодательства о приватизации жилых помещений в Российской Федерации 

          История становления и развития законодательства о приватизации жилых помещений в РФ  включает ряд этапов, в ходе которых формировалась нормативно – правовая база института приватизации, развивались непосредственно сами правовые отношения по приватизации жилого фонда. Рассмотрим предпосылки возникновения института приватизации жилых помещений.

        Следует отметить, что приватизация  жилья – это достаточно новое  явление в нашей общественной  жизни, это -  часть жилищной  реформы, реализация которой идет в РФ.

       В советский период истории  нашего государства  последнее  брало на себя социальную функцию  и юридическую обязанность обеспечивать  жилыми помещениями граждан, нуждающихся  в жилье или его улучшении,  на условиях найма. Невысокая плата за пользование квартирой и коммунальными услугами позволяла малоимущим слоям   иметь благоустроенное жилье, качество которого не зависело от материального положения семьи,  однако, такие благоприятные условия поддерживались   миллиардными государственными затратами.   

            Как известно, большая часть трудящихся   были привязаны в решении жилищной  проблемы к государству, его  хозяйственным   организациям, что  использовалось работодателями  в своих целях. Реалиями жизни  были значительные очереди на жилье в городах, которые продвигались достаточно медленно (10 – 15 лет), за исключением ряда случаев.  Из года в год росла задолженность государства перед семьями, признанным по самым низким критериям нуждающимися в жилье.  

       Жилищная проблема на всем протяжении существования СССР была одной из самых острых социальных проблем. Предпринятая в годы перестройки попытка ее решения  не дала ощутимых результатов.  К структуре традиционно нуждающихся в улучшении жилищных условий добавилось огромное число тех, кто вообще не имеет жилплощади: военнослужащие и члены их семей, уволенные с военной службы в запас или отставку, в связи с выводом Вооруженных Сил из дальнего и ближнего зарубежья, вынужденные переселенцы, беженцы и т.д.

      Таким образом, можно   констатировать тот факт, что государство не справилось с решением задачи массового жилищного строительства,  решения  жилищной проблемы.     

       Соответственно, можно утверждать, что приватизация жилых помещений  имела ярко выраженные социально  – экономические предпосылки:

  - хроническая нехватка жилья в  стране (жилищная проблема);

  - отсутствие рынка жилья;

  - невозможность иметь жилье, соответствующее  международным стандартам;

  - несоизмеримые расходы государства  как собственника по обслуживанию  жилищного фонда.

         Признание неэффективности действующей  системы удовлетворения жилищных  потребностей граждан привело  к осознанию необходимости перехода  на рынок жилья.   Это произошло  уже в ходе демократических  рыночных реформ в обновленной  России, начиная с 1992 года.  Этот переход принципиально меняет экономическую, социальную и юридическую роль государства: оно постепенно перестанет быть главным инструментом в решении жилищной проблемы.

         Цель перехода - сбалансировать спрос  на жилье и его предложение, уйти от хронического дефицита свободного жилья, нехватки средств на эксплуатацию и ремонт домов, выйти на более высокий уровень технического и санитарного обслуживания жилья¹². 

         Зарубежный опыт показывает, что приватизация жилых помещений не есть чисто российское явление. Она широко применяется в разных странах мира. На примере  Великобритании рассмотрим опыт приватизации жилого фонда.

     В 80 - 90-е годы 20 века приватизация в Великобритании охватила не только отрасли промышленности, но и социальную сферу (жилищный сектор, здравоохранение, образование). Программа приватизации государственного жилья оказалась весьма масштабной. Программа приватизации жилья 80-90-х годов непосредственно касалась жилого фонда муниципалитетов, а также жилищных ассоциаций.

     К 1983 году, однако, рост продаж муниципального жилья стал замедляться. Это было связано с уменьшением предложения привлекательного жилья и сокращением численности квартиросъемщиков, имеющих средства для его приобретения. В Законах о жилье 1984, 1985 и 1986 гг. были предусмотрены меры по стимулированию продаж муниципального жилья. Необходимый срок проживания в выкупаемом жилье был уменьшен с трех до двух лет, была увеличена максимальная скидка при продаже жилья. Штраф за досрочную перепродажу жилья был уменьшен¹³.

     С 1990 года продажи муниципального жилья снова начали снижаться по сравнению с 80 - ми годами, что объясняется экономическим спадом и резким ухудшением ситуации на рынке недвижимости в начале 90- х годов, а также дальнейшим уменьшением как числа квартиросъемщиков, имеющих право на покупку арендуемого ими жилья, так и количества подходящего для продажи жилья в муниципальном секторе. Крах рынка недвижимости начала 90-х годов поставил под угрозу продолжение политики правительства по расширению числа собственников жилья ¹⁴.

     Негативным  результатом приватизации жилья  в Великобритании стало то, что  приватизация государственного жилья  затруднила функционирование муниципальных  жилищных служб. Объем муниципального жилищного фонда уменьшился, его  структура ухудшилась, поскольку продавалось обычно самое хорошее жилье. Главным отличием приватизации жилья в Великобритании от приватизации жилья в России является принцип платности приватизации жилья, тогда как в России приватизация жилых помещений пока остается бесплатной. Также существует различие в темпах приватизации – в России они более высокие.

          Приватизация жилых помещений  была  начата во всех странах  бывшего социалистического лагеря  в переходный период к построению  основ рыночной экономики¹⁵.

        Зарубежный опыт показывает, что  противовесом рынку жилья может  быть и будет жилье для социально  незащищенных слоев населения,  построенное  за счет бюджетных  ассигнований, причем с таким  расчетом, чтобы это была немалая  часть в общей структуре жилищного фонда.

       Кроме того, важное значение имеет  то, что   доходы населения должны позволять не только приобретать жилье, но и содержать его, что требует больших затрат. 

     Правовой  основой для начала приватизации жилищного фонда в нашей стране послужил Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР», принятый Верховным Советом РСФСР 4 июля 1991 года¹⁶. В него неоднократно вносились изменения и дополнения. В декабре 1992 г. изменилось наименование Закона - он стал Законом РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее – Закон «О Приватизации»). Конечно, этот Закон возник не сам по себе, а на базе правовых положений, которые уже были приняты в связи с переходом страны к рыночным отношениям. По мнению Г.В. Бойцова, жилищная сфера, как часть народного хозяйства, должна была «включиться» в происходящие коренные преобразования в экономике. Принятию Закона о приватизации предшествовали Закон СССР «О собственности в СССР» и Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» (1990 г.), которые сняли различные ограничения по отношению к собственникам жилых помещений, в том числе заложили основу приватизации жилья. Так ст. 13 Закона «О собственности в РСФСР» устанавливала, что наниматель жилого помещения и члены его семьи вправе приобрести в собственность занимаемую квартиру, дом путем выкупа или по другим основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик, входящих в состав Российской Федерации. Однако, фактическая приватизация жилья, т.е. передача жилых помещений в собственность граждан, началась не со дня вступления в силу Закона о приватизации, а в конце 1980 - х гг., когда были приняты постановление Совета Министров СССР от 02.12.1988 № 1440 «О продаже гражданам в собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда» и Положение о продаже гражданам квартир в личную собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 21.04.1989 № 134. Указанными нормативными правовыми актами была разрешена продажа гражданам квартир по договору купли-продажи. Несмотря на то, что продажная стоимость жилых помещений была невысокой, широкого применения практика продажи квартир в тот период не получила.¹⁷