Вдосконалення управління комунальною власністю обласної територіальної громади в сучасній Україні

     Якщо  проаналізувати, наприклад, бюджет Дніпропетровської  області на 2002 р., то стають очевидними цілий ряд об'єктивних і суб'єктивних факторів, що роблять вплив на характер між бюджетних відносин. До них можна віднести наступні:

     - рівень соціально-економічного розвитку  окремих територій і міст області,  де досить чітко ідентифікуються  зони високого і низького рівня  життя, території з дуже різною господарською спеціалізацією, а отже, різним податковим потенціалом;

     - важливим представляється географічний  фактор. Фінансові потреби і податкові можливості, наприклад,  сільськогосподарських районів, приміських і сільських районів дуже різні;

     - навряд чи не головний фактор  міжбюджетних відносин при складанні  обласного бюджету - політичний, з яким асоціюються такі явища як тиск керівників окремих міст і територій на обласну владу, лобіювання, передвиборні обіцянки, «клановість» місцевих керівників, «земляцтво» і ін. Даний фактор стає особливо помітним при зіставленні міжбюджетних відносин при зміні конфігурації політичного керівництва окремих територій і поселень у результаті виборів і призначень.

     Таким чином, можна стверджувати, що подолання  невпорядкованості міжбюджетних відносин можливо лише на шляху вироблення погоджених, взаємоприйнятих і відкритих рішень окремих міст і територій у рамках області, досягнення їхнього консенсусу по найбільш важливих проблемах.     

     Немаловажною  представляється функція обласної ради, яка стосується обласного управління об'єктами комунальної власності, що забезпечує загальні потреби територіальних громад. У процесі роздержавлення у віданні обласних рад виявився значний об'єм власності. До неї відносяться насамперед об'єкти, що знаходяться на території окремих міст і мають для всіх чи значної частини населення області важливе загальногосподарське значення (засоби комунікацій, 'об`єкти енерго-, водо-, теплопостачання, житловий фонд, підприємства торгово і побутового обслуговування, служби, що забезпечують безпечне життя, благоустрій і санітарне благополуччя на території області й ін.), або загально-соціальне значення (дитячі установи, установи по охороні материнства і дитинства, об`єкти охорони здоров'я, освітні установи).

     Обласні ради мають досить широке коло повноважень  в управлінні і розпорядженні власністю. Вони мають право, наприклад: створювати об'єкти власності, передавати їх у тимчасове чи постійне користування, продавати, здавати в оренду, призначати і звільняти керівників даних об'єктів і ін.

     Дуже  помітне місце в повноваженнях  обласних рад займає питання регулювання адміністративно-територіального устрою в рамках області. Відповідно до законодавства України [16], на обласних радах лежить функція підготовки і подачі на розгляд Верховної Ради України пропозицій і документів щодо утворення і ліквідації районів у містах, встановлення і переносу адміністративних

центрів районів, віднесення населених пунктів  до категорії міст республіканського, обласного, районного значення, найменування і перейменування населених пунктів. Крім того, безпосередньо обласною радою вирішуються питання, пов'язані зі зміною границь районів і міст районного значення, віднесення поселень до категорії СМТ і ін.

     Обласні ради володіють цілим поруч повноважень  щодо регулювання земельних питань. В умовах набуття землею якостей товару надзвичайно важко стали вирішуватися питання зміни границь міст. Зустрічаються чимало прикладів, коли міста змушені здійснювати забудову на територіях приміських сільських і селищних рад, вступаючи при цьому, найчастіше, з ними в конфлікт у процесі експлуатації даних об'єктів. На обласних радах лежить завдання узгодження інтересів, перебування взаємоприйнятого рішення по цьому питанню[10].

     Винятково на пленарних засіданнях обласних рад  затверджуються правила забудови і  благоустрою населених пунктів області.

     Істотну роль зіграли обласні ради в утворенні спеціальних вільних і інших зон на своїй території, що також є однієї з функцій даних органів.

     Як  можна побачити, обласні ради володіють  великою кількістю повноважень, від успішного здійснення яких залежить стан ситуація як в окремих поселеннях, так і в області в цілому. Проте, виконанню окреслених функцій обласних рад перешкоджає законодавча норма, відповідно до якої, вони позбавлені права формування власного виконавчого органу, що визначає необхідність делегування ними цілого ряду повноважень обласним державним адміністраціям.

     Делегування обласними радами повноважень обласним державним адміністраціям супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних і інших ресурсів, необхідних для їхнього здійснення. У той же час, необхідно відзначити, що імперативна норма щодо делегування повноважень вимагає свого удосконалювання, тому що делегування є не обов'язком, а правом[33].

     Таким чином, на обласних радах лежить, у  першу чергу, координаційна функція. У рамках її реалізації здійснюється взаємодія територіальних громад населених пунктів області з метою успішного рішення задач, що стоять перед ними.

      Політичне співробітництво набуває не лише вигляду компромісу, але й конкуренції  в політичному управлінні, яка посилюється в міру поступового становлення політичного ринку. Конкуренція в політичному управлінні є такою формою відносин між державною владою та міським самоврядуванням, що вирадається у змаганні у процесі здійснення функцій політичного управління. Органи міського самоврядування, як і обласні ради, претендують на право розпоряджатися частиною суспільних ресірсів. Тут - джерело можливої конкуренції між суб`єктами двох рівнів публічної влади[19]. Така змагальність навіть корисна, але доти, доки ця конкуренція не руйнує баланс сил між державною владою і владою місцевого самоврядування.

      Політичний  компроміс і політична конкуренція  пов`язана з узгодженням, близькістю політичних завдань і цілей. Цьому  ж підкорена така форма взаємовідносин між міським самоврядуванням та обласними радами в межах політичного управління містом як політична консолідація. Це така форма відносин, що виражає об`єднання суб`єктів політики з метою досягнення загальних цілей на основі спільних принципів[3].

      Таким чином, виходячи з реально сформованого балансу сил між самоврядуваннням і державною владою на обласному рівні, з огляду на реальні свої можливості, обласні ради можуть знайти оптимальний політичний механізм управління. Як у рамках області, так і на рівні окремих міст в інтересах їхніх жителів.

РОЗДІЛ 2

             Організаційно-правова  та матеріальна основа діяльності місцевого

   самоврядування на обласному рівні 

    2.1. Визначення статусу  спільної власності  територіальних громад

області 

    Районні та обласні ради, відповідно до ст. 140 Конституції України, займають особливе місце у системі місцевого  самоврядування, оскільки, зокрема, вони представляють його регіональний рівень. Головною ж ознакою районних та обласних рад є те, що вони представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст району чи області. Тобто, вони є своєрідними асоціативними органами місцевого самоврядування [11].

    Сьогодні   питання   матеріально-фінансової   бази   місцевого   самоврядування вирішені у законодавстві непослідовно і суперечливо, відсутній чіткий концептуальний підхід до принципових  засад такої бази, що має найнегативніші наслідки у практиці  роботи як рад, так і інших органів, а також суб'єктів господарської діяльності місцевого значення.

    Насамперед, це стосується правового режиму комунальної  власності, в тому числі спільної власності територіальних громад, який згідно пункту  10  розділу V Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» має визначатися окремим законом.

    В ньому мають бути чітко визначені  поняття «права спільної власності  територіальних громад сіл, селищ, міст», при цьому з урахуванням статусу  об'єктів, які до прийняття Конституції України (1996 рік) у встановленому порядку передані державою до комунальної власності областей і районів і зараз перебувають в управлінні районних і обласних рад від імені та в інтересах територіальних громад сіл, селищ, міст (за винятком окремих об'єктів спільної власності територіальних громад, які за пропозицією сільських, селищних, міських рад повинні перейти до комунальної власності відповідних територіальних громад, якщо вони знаходяться на їх території і задовольняють виключно їх колективні потреби). В рівній мірі такий підхід повинен застосовуватися щодо інших об'єктів, які набуті районною або обласною радою на законних підставах від суб'єктів права власності в інтересах територіальних громад сіл, селищ, міст.

    Незважаючи  на тривалий час, що минув з дня набрання чинності Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», тільки нещодавна Верховна Рада розглянула три варіанти проекту закону про комунальну власність, розроблених групою народних депутатів України, але вони були повернуті на доробку. Основи правового статусу власності, у тому числі й комунальної, визначені Конституцією України і мають знайти свій подальший розвиток у новому Цивільному кодексі    (проект якого Верховною Радою України розглянутий і прийнятий у першому читанні) [33], а також у чинному Законі України «Про власність» [6], до якого необхідно прийняти відповідні зміни, доповнивши окремим розділом щодо правового регулювання права комунальної власності. У зв'язку з цим проблемним залишається питання про необхідність розробки і прийняття спеціального закону, який регламентував би окремо правовий режим комунальної власності. Логічним за таких обставин були б пропозиції щодо  необхідності розробки та прийняття окремих законів про правовий режим приватної, державної, кооперативної, спільної та власності інших, передбачених статтями 13 та 14 Конституції України, суб'єктів права власності. З прийняттям нового Цивільного кодексу та зміни чинного Закону про власність остаточно вирішиться і питання про необхідність прийняття спеціального закону про право комунальної власності.

    Для того,  щоб визначити статус спільної власності територіальних громад           області чи району треба спочатку визначити, що таке комунальна власність  відповідної територіальної громади.                         

    Ефективність   місцевого   самоврядування   залежить   від   його   матеріальної, економічної та фінансової основи, яку становить комунальна власність. У зв'язку з цим проблеми формування комунальної власності, визначення її правового режиму, складу об'єктів, обсяг повноважень органів місцевого самоврядування у здійсненні права власності  на  комунальне  майно,   створення  принципово  нового  економічного та організаційного механізму взаємодії місцевих органів влади з усіма суб'єктами права комунальної власності продовжують залишатися головними при переході до ринкової економіки.

    Уперше  основні засади формування комунальної  власності сформульовані у Законі  України  «Про  місцеві  Ради  народних  депутатів  та  місцеве  і  регіональне самоврядування»  від 7 грудня 1990 р., згідно з яким суб'єктами права комунальної власності як економічної основи місцевого господарства визнавались сільські, селищні, міські, районні та обласні ради [11].

    Законом    України    від    7    лютого    1991    р.    «Про    власність»    власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна    власність)    віднесена до державної власності, а відповідно до п. 2 ст. 32 цього Закону суб'єктами права комунальної власності визнані адміністративно-територіальні   одиниці    в   особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад.

    З прийняттям Конституції України  та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» комунальна власність  набула статусу недержавної власності, а її суб'єктами стали   не    адміністративно-територіальні    одиниці   в   особі   відповідних   рад, а територіальні  громади,  яким  надано  право  володіти,  ефективно  користуватися і розпоряджатися   на   свій   розсуд   і   в   своїх   інтересах   належним   їх   майном, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

    Орієнтовний перелік об'єктів, що можуть перебувати у комунальній власності, визначений ч.І ст. 142 Конституції України  і деталізований статтею 60 пунктом  Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до цього у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах (комунальній  власності) може бути рухоме і нерухоме майно (житлові будинки, інші будівлі та споруди, у т. ч. і виробничого характеру - технологічне обладнання, шляхи, мости, шляхопроводи тощо); доходи місцевих бюджетів (місцеві податки та збори, цінні папери, прибутки підприємницької діяльності підприємств комунальної власності, кошти, одержані від укладених договорів про відчуження комунального майна та ін.); земля; природні ресурси, що є у власності відповідних територіальних громад (природні й корисні копалини місцевого значення, ліси, водойми); підприємства, установи та організації, у тому числі банки; страхові товариства; пенсійні фонди; частка в майні підприємств; житловий фонд (сукупність житлових квартир у житлових будинках, одноквартирні та багатоквартирні житлові будинки садибного типу); нежитлові приміщення (нежитлові приміщення в житлових будинках - магазини, перукарні, аптеки, хімчистки, складські приміщення, овочесховища, гаражі тощо); заклади освіти, культури, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права (вимоги до боржників про оплату поставленої продукції, обов'язки по виплаті належних кредитору сум), а також кошти, отримані від їх відчуження [16].