Вдосконалення управління комунальною власністю обласної територіальної громади в сучасній Україні

    Відсутність чітких критеріїв щодо визначення об'єктів  комунальної власності не дозволяє остаточно й повністю розмежувати  власність між регіональним і місцевим рівнем, що негативно позначається на матеріальному . фінансовому забезпеченні об'єктів комунальної власності, а отже, й на управлінні нею.

    Повноваження  щодо володіння, користування та розпорядження  об'єктами комунальної власності  органами місцевого самоврядування здійснюються шляхом підпорядкованості, підзвітності та підконтрольної їм комунальних підприємств діяльність яких спрямована на задоволення колективних потреб і запитів відповідних територіальних громад.

    Відповідно  до ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільських, селищних, міських над вирішується питання створення, ліквідації, реорганізації та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальне, власності.

Це стосується комунальних підприємств, які безпосередньо на відповідній території задовольняють інтереси конкретної громади. Однак на практиці є багато підприємств, установ та організацій  діяльність яких виходить за межі адміністративних територій, тому ст. 60 Закону України "Про самоврядування в Україні" визначено право управління районних та обласних від імені територіальних громад об'єктами їхньої загальної власності, що задовольняють спільні потреби громад.

     Тому  майнові операції не повинні послаблювати економічні основи місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню, тому зазначені питання є виключною компетенцією засновника-власника підприємства, тобто районної або обласної ради.

     Стаття 2 Закону України "Про власність" зазначає, що право власності - це врегульовані законом суспільні відносини щодо володіння, користування та розпорядження майном.

     Зазначені відносини становлять так звані  повноваження власника. При тому право  володіння передбачає фактичне утримання  майна з метою забезпечення особистих потреб або господарського інтересу. Право користування означає закріплену законом можливість добувати з майна його корисні якості і можливості. Право володіння і користування згідно зі Статутом комунального підприємства передано йому для здійснення господарської діяльності.

     Право розпорядження - це можливість визначити  фактичну й юридичну частку майна та передати його в користування іншій особі, продати, подарувати, залишено за районною радою як виключна її компетенція.

     Оскільки  комунальне підприємство у своїй  діяльності передбачає підприємницьку діяльність, то згідно зі ст. 1 Закону України "Про підприємництво” воно самостійно за своєю ініціативою забезпечує виконання робіт і надання послуг з метою одержання прибутку, яка відображається в установчих документах і простежується у всій його діяльності, а також щоквартальному балансі підприємства, який в обов'язковому порядку подається до районної ради.

     Оперативне  управління підприємством здійснює його директор, який призначається на посаду рішенням сесії районної ради і є повноважним представником підприємства під час реалізації повноважень, функцій та обов'язків підприємства.

     Контрактом, що укладається з керівником комунального підприємства, передбачені права та обов'язки сторін, а також підстави припинення контракту у разі невиконання його умов. Нормативна база, яка регулює відносини у сфері управління комунальним майном, призначення та звільнення керівників комунальних підприємств неповністю однозначно трактує компетенцію відповідних суб'єктів правовідносин.

     Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування і виконавчої влади залежать від домінуючої в національній політиці теорії місцевого самоврядування.

     Законом України "Про місцеві державні адміністрації" передбачено повноваження місцевих адміністрацій щодо управління спільною власністю територіальних громад у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами. Водночас ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено виключний перелік делегованих повноважень адміністраціям, до якого управління комунальним майном не віднесено. 

3. Проблеми  політико-управлінських  взаємовідносин на рівні  області та міста

    Конституція України визначила в якості самостійного елемента системи міcцевого самоврядування обласні ради. У силу свого конституційного  статусу, територіальні громади сіл, селищ, міст відіграють значну роль у процесі управління сучасним українським містом.

    Політико-управлінський  статус даних органів багато в  чому визначений порядком формування обласних рад. Відповідно до законодавства  вибори депутатів обласної ради проводяться  за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах, межі яких збігаються відповідно з межами районів та міст обласного значення, що входять до складу області. При даній системі обраними вважаються ті кандидати, що одержали більше число голосів у рамках міського виборчого округу.

    Загальний склад обласних рад визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять  до складу області. Райони, міста обласного  значення повинні мати в обласній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому в разі наявності в області до 15 (включно) районів, міст обласного значення кожний район, місто обласного значення має бути предстане в обласній раді не менш як 4 депутатами, від 16 до 30 (включно) - 3 депу-ами, понад 30 - 2 депутатами. Законом визначено також, що загальний склад обласних рад не повинен перевищувати 200 депутатів [14].

    Таким чином, формування депутатського корпусу  обласних рад підкреслює політико-правовий статус як органів, що представляють  спільні інтереси територіальних громад. Система багатомандатних округів, що збігаються з адмістративно-територіальними утвореннями, у яких здійснюється місцеве самоврядування, орієнтується на представництво на обласному рівні інтересів міських громад у цілому, а не окремих їх частин. Ситуація при якій в обласній раді представлені однаковою кількістю депутатів як місто-мільйонник, так і невели-місто обласного значення, або сільський район сприяє більшому врахуванню інтересів усіх територій у рамках області. У той же час дана система не позбавлена окремих недоліків. Так, на наш погляд, набагато більш ефективним виявився би порядок формування обласної ради за допомогою вибору представників територіальних громад з числа депутатів місцевих рад, що більш точно сприяло б відбиттю на обласному рівні інтересів територіальних громад, що переважно агрегіруються та артикуліруються в місцевих радах. Існуючий порядок в більшому ступені відповідає ситуації, коли на обласному рівні існують територіальні громади, чого, відповідно до конституційних норм немає.

    Роль  і значення обласних рад у системі  управління містом визначено їхньою компетенцією і повноваженнями. Обласні ради, крім внутришньооргані-заційних питань, вирішують проблеми, що мають регіональний масштаб і які з причин необхідності широкої координації й узгодження не можуть бути вирішені безпосередньо органами міського самоврядування, або за допомогою окремих договорів між ними[19].

    До  числа найбільш значущих функцій  обласних рад варто віднести затвердження програм соціально-економічного і культурного розвитку області, а також цільових програм[20].

    Програмно-цільові  рішення найбільшою мірою відповідають вимогам концентрації сил і коштів на досягненні пріоритетних цілей. Це той шлях вирішення деяких регіональних проблем, яким не тільки доцільно, але і необхідно користатися на обласному рівні, причому в Україні вже накопичений певний, але далеко не бездоганний, досвід у даному напрямку. Під регіональною програмою зазвичай розуміється ув'язаний по ресурсах, виконавцям і термінам здійснення комплекс організаційних, економічних, науково-дослідних і інших заходів, що забезпечують ефективне вирішення задач в напрямку регіонального економічного, соціального і культурного розвитку. Таке ж розуміння даних документів закладено в законі України «Про державне прогнозування і розробку програм економічного і соціального розвитку України» [15].

    Одними  з типових регіональних короткострокових програм, що у концентрованому виді відбивають сукупні інтереси територіальних громад області, є щорічні програми соціально-економічного і культурного розвитку області на 2002, 2003 рр. Дані документи не тільки відбили потенціал, закладений у програмних механізмах, але й опукло показують ряд недоліків, властивих усім без винятку вітчизняним програмам на регіональному рівні[16].

    Так, у програмі соціально-економічного і культурного розвитку області  знадить своє відображення аналіз соціально-економічного розвитку області за попередній і  поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери; стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація в області, можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери області; цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку області в наступному році; основні показники соціально-економічного розвитку області.

    Зокрема, відзначено, що головною метою програми соціально-економічного та культурного розвитку Дніпропетровської області на 2003 р. є забезпечення зростання реального життєвого рівня населення, його зайнятості, поступове нарощування обсягів виробництва продукції та послуг, підвищення ефективності роботи народногосподарського комплексу, раціональне використання ресурсного та трудового потенціалу. Пріоритетними напрямками розвитку області в 2003 р. визначено структурну перебудову економіки, підвищення конкурентоспроможності виробництва і збільшення експортного потенціалу області; соціальної орієнтації економіки; реалізація програми енергозбереження області; оновлення виробництва на науково-технологічній основі; приватизація підприємств; створення і реалізацію ефективних регіональних програм[8].

    У той же час, основний недолік даної  програми полягає, на мій погляд, у  тому, що не визначена система заходів місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців. Крім того, практично повністю  відсутні дані про отримання та використання доходів від розпорядження об'єктами права комунальної власності, ефективності використання права комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є об'єктами права комунальної власності. Все це перетворює такого роду програми в малозначущі прожекти.

    Як  представляється, при розробці регіональних програм далеко не завжди : домогтися  дійсної пріоритетності в постановці задач і виборі заходів. Програми  ще так і не відійшли від властивого вітчизняному плановому процесу  прагнення до всеохоплення, часом  програмна оболонка просто прикриває звичайні плани. При нестачі ж коштів абсолютно необхідним є строгий добір пріоритетних, найбільш гострих і невідкладних проблем для програмного забеспечення конкретних дій, що дозволяють з найменшими витратами і найбільш коротким шляхом досягти поставленої мети[23].

Не спрямовані програми і на узгодження інтересів  окремих територіальних колективів області, що, часто-густо, суперечать один одному. Завдання органу місцевого  самоврядування обласного рівня  багато в чому і складається в координації діяльності та  вирішенні подібних ситуацій, у тому числі і за допомогою програм. Ці й інші недоліки регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку неодноразово піднімалися депутатами обласних рад, що представляють, у першу обласні центри.

     Однією  з пріоритетних функцій обласних рад, що визначає їхню роль і значення в системі політичного управління містом, є затвердження обласних бюджетів, внесення змін до них, а також розподіл переданих з державного бюджету  коштів у виді дотацій і субвенцій між бюджетами територіальних гро-

мад. Успішне  здійснення функцій міського самоврядування у величезній мері залежить від ступеня  узгодження інтересів усіх поселень області у фінансовій сфері. Є  всі підстави вважати, що основні  протиріччя, що складаються в рамках області між органами місцевого самоврядування окремих населених пунктів, лежать саме в бюджетній сфері. Великі дефіцити місцевих бюджетів, незбалан-сованість бюджетної системи різко загострює протиріччя між, наприклад, центральним містом області і сільськими районами, що, найчастіше, виливається в численні суперечки між керівниками по питанню «хто кого годує?». Завдання обласної ради складається в знаходженні розумного балансу подібних інтересів.

     Нинішня бюджетна система України є прямою спадкоємицею колишньої союзної. Вона припускає пайову участь різних рівнів влади в головних податкових джерелах (прибутковому податку, податку на прибуток, ПДВ) і субсидуванні нижчестоящих бюджетів з метою фінансування дефіциту. Головне питання, що є постійно присутнім при розгляді проектів бюджетів у профільних комісіях обласних рад, - у яких пропорціях необхідно ділити податкові надходження, щоб уникнути при цьому сваволі і несправедливості стосовно населених пунктів, а з другого забезпечити територіальну справедливість у межах області. Відсутність устояної, законодавчо оформленої системи розподілу «бюджетного пирога» підтверджується фактом щорічного затвердження таких пропорцій. Як і раніш, вони визначаються не довгостроковою стратегією, а поточною господарською і політичною кон'юнктурою, балансом сил по лінії «область-місто», «губернатор-мер»[31].