Вдосконалення управління комунальною власністю обласної територіальної громади в сучасній Україні

    Конституція України визначила нові правові  засади існування комунальної власності та її економічної природи. Згідно з Конституцією комунальна власність запроваджується як нова форма власності поряд з державною і приватною. Комунальна власність наділена правом самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України[11].

    У процесі становлення інституту  комунальної власності в Україні  доцільно також використовувати окремі аспекти зарубіжного досвіду.

    Так, муніципалітети північноамериканських міст по-різному розв'язують проблеми міської власності. У Сан-Франциско наприклад, здають власність у довгострокову (до 50 років) оренду. Нерухомість продається у випадках, коли ті або інші об'єкти не можуть більш виконувати необхідні місту функції. Отримані від їхньої реалізації кошти використовуються для придбання аналогічної власності. Ринкова вартість власності визначається за допомогою порівняння аналогічних за змістом угод, виконаних у даному районі. Цей метод вважається основним, оскільки він відображає дії більшості покупців і продавців на місцевому ринку нерухомості. Оподаткована власність відповідно до закону переоцінюється щорічно. Власник може опротестувати суму податку в спеціальній апеляційній раді. Податок на нерухомість орендар не сплачує, він стягується з власника.

    У Швеції комунальна власність дуже обмежена й за законом дозволена тільки у сфері комунальних послуг і  будівництві. Муніципалітету столиці  Швеції, наприклад, належить біля 40 % землі в межах міста, а також значна її кількість у ряді прилеглих комун. Звичайно муніципалітет не продає землю, а тільки здає земельні ділянки в оренду різним підприємствам, організаціям, домовласникам, одержуючи з них орендну плату. Нерухомістю муніципалітету Стокгольма є, насамперед, адміністративні будинки та незначна кількість житлових будинків. Водночас, через свої підприємства (акціонерні товариства) муніципалітет побічно виступає власником ряду промислових та житлових будинків, об'єктів, що мають культурно-історичну цінність. Державний податок на муніципальну нерухомість Швеції становить 0,5 – 2 % від її загальної вартості. Муніципальні послуги, що не приносять прибутку, не оподатковуються. Об'єкти муніципальної власності приватизуються дуже рідко.

    У Норвегії розпорядження муніципальною власністю в значній мірі децентралізовано, велика частина повноважень передана нижчим ланкам місцевого самоврядування. У цій країні існує так зване концесійне законодавство, відповідно до якого на здійснення операцій із нерухомістю необхідно одержати спеціальний дозвіл (концесію) від Міністерства сільського господарства. При цьому центральні й місцеві органи влади мають переважне право на придбання оголошеного до продажу майна. Крім розпорядження власною нерухомістю муніципалітет контролює купівлю-продаж її приватним особам: усі такі угоди підлягають обов'язкової реєстрації в міській кадастровій книзі.

    У Бельгії муніципальні влади намагаються  одержувати прибутки, здаючи в оренду власність муніципалітету, надаючи  концесії на її експлуатацію, укладаючи контракти і видаючи підряди на виконання визначеного переліку робіт на вигідній основі, тобто з таким розрахунком, щоб вартість підряду виявилася менше запланованої й виділеної суми. Найчастіше укладаються контракти на ремонт доріг, утримання парків, забезпечення міста водою й електроенергією. В оренду здаються підземні складські й гаражні помешкання, будинки, оглядові площадки, пляжі, "незручні" землі в межах міста та за його межами. Одним із стабільних прибутків муніципалітетів є експлуатація готелів, автостоянок, гаражів, магазинів і т. д. Як правило, більшість із них будується на землі муніципалітету, який стягує за це відповідну орендну плату. У ряді випадків муніципалітет також бере участь у фінансуванні їхнього будівництва, стаючи акціонером, що забезпечує йому стабільні прибутки. Класичним прикладом є першокласний готель "Аміго" поруч із брюссельською ратушею. Раніше в цьому будинку була міська в'язниця, але за ініціативи міської влади після необхідної реконструкції її переобладнали в один з кращих і найдорожчих готелів столиці, від якого муніципалітет одержує чималі прибутки.

    У Бельгії досить рідко зустрічаються  випадки приватизації муніципальної  власності. Здебільшого це пов'язано  зі складністю процедури таких операцій. У той самий час набагато частіше розв'язуються проблеми відчуженості – деприватизації власності. У суворо обумовлених законом випадках муніципальні влади мають право на неї, якщо немає іншої можливості дістати ділянку землі, необхідну для виконання робіт в інтересах громади. У ст. 26 Конституції Бельгії підкреслюється, що ніхто не може бути позбавлений власності, Це можливо лише у випадках, коли мова йде про інтереси більшості населення і тільки в рамках, передбаченої законом процедури, при обов'язковій і повній компенсації.

    У столиці Австрії також рідкі випадки продажу з торгів общинної власності, у тому числі земельної. Питання продажу об'єктів міської власності вирішуються тільки Радою громади (її вищий орган). У випадках часткової приватизації власність міста повинна становити менше, ніж 51 % від її загальної вартості. Питання муніципальної власності, а також приватного володіння землею, користування нею висвітлені в "Законі про поземельну книгу м. Відня". Відповідно до цього закону кожний квадратний метр землі в місті має бути зареєстрований і нанесений на карту. Зареєстроване муніципальне майно має свій паспорт, у якому вказуються реєстраційний номер, дата реєстрації, подаються опис нерухомого майна, дані про його власника (власників), його фінансового положення, розмір податкового обкладення майна. Поземельні книги є у всіх районах Відня, де вони ведуться районними судами. Контролює законність ведення цих документів у районах міський суд.

    Майже половина території міста Відня  належить Раді громади, що виступає в  ролі законодавчої влади столиці, а інша частина – приватним особам. Плата за оренду землі, податок на нерухомість і муніципальні послуги визначаються Федеральним законом про оренду землі, який регламентує відносини у сфері її використання в сільськогосподарських цілях; Федеральним законом про житлове право, що регулює відносини з наймання квартир; Федеральним законом про садові ділянки, що регламентує питання оренди землі з метою організації відпочинку населення. Конкретні умови оренди землі і квартир визначаються договорами на ринковій основі.

    У ФРН накопичений великий і  різнобічний досвід керування муніципальною  власністю, за яким ні столиця, ні будь-які  інші територіальні структури економічних і юридичних привілеїв не мають. Тому, розглянувши механізм керування якої-небудь однієї адміністративно-територіальної одиниці, наприклад міста Бонна, можна ознайомитися з досвідом практично всієї країни. Об'єктом керування міста Бонна є господарство, що складається з муніципальних і арендованих у приватних осіб, земель і ділянок, орендованих будинків і помешкань, іншого майна. Визначний той факт, що у власності міста знаходиться 20-25 % усіх земельних ділянок і будівель, причому протягом уже багатьох років. Для цього міські органи влади вдало поєднують продаж власності з її придбанням, проводять політику притягнення в столицю найвигіднішої з фінансової точки зору клієнтури. Приватизація муніципальної власності здійснюється тільки за санкцією міської ради в кожному випадку окремо. Аукціонів як таких не проводиться. Міське керівництво дає в місцевій пресі оголошення про те, що продаються, наприклад, земельні ділянки, на які встановлюється гранична ціна. У випадку, коли виявляється декілька претендентів на покупку, перевага віддається тим, хто краще мотивує необхідність її придбання.

    Особливий інтерес викликає внесення містом у бюджет податку на свою ж власність, що фактично зрівнює його в обов'язках з усіма громадянами.

    У Португалії муніципалітети міст, як правило, мають у власності міські землі, будинки, спорудження, житлові будівлі, суспільний транспорт, комунальні служби і т. д. Об'єктом муніципальної власності є також акції підприємств, що забезпечують потреби населення. Відносини власності регулює складний законодавчий механізм. Столиця, наприклад, наділена разом з правами на власність, яка знаходиться в її юрисдикції, правами придбати будь-яке необхідне їй майно або розпродавати непотрібне. Але для купівлі-продажу нерухомості необхідний дозвіл муніципальної асамблеї, тобто сесії міської ради. З метою удосконалення процедури купівлі-продажу муніципальної нерухомості в 1990 р. у чинне законодавство були внесені зміни й доповнення. Наприклад, було визначено, що єдиною формою продажу муніципальної землі є відкритий розпродаж, або аукціон. Відповідно до законодавства, значна частина доходів у бюджет міст надходить від покупців земельних ділянок. Нові власники (юридичні особи, фірми й ін.) зобов'язуються створити навколо майбутнього підприємства необхідну інфраструктуру, включаючи житлові будинки для робітників, дитячі сади, школи. Визначені відрахування йдуть на охорону навколишнього середовища, розвиток охорони здоров'я і культури. Процедура купівлі й продажу житла в Португалії відрізняється від прийнятих в інших країнах. Відповідно до постанови столичного муніципалітету, житлові будинки можуть бути продані тільки тим особам, що в них проживають. При цьому зазначається, що ці особи можуть придбати будинок або окремі квартири тільки один раз, тобто вони не можуть мати в Лісабоні іншого житла. Гроші, за які купується помешкання вносяться відразу. У покупця є можливість взяти в банку позику і тимчасово закласти придбане помешкання з метою його виплати[4].

    Отже, різноманітний світовий досвід формування й використання муніципальної власності свідчить про те, що її розмір постійно зростає, збільшуються можливості органів місцевого самоврядування розпоряджатися різними її структурними елементами, використовуючи власність в інтересах населення відповідної громади.

    Для України, де відбувається безпрецедентне у світі роздержавлення і приватизація власності, подібний досвід має велике значення. Муніципальна власність належить населенню місцевих громад, служить їхнім інтересам, задоволенню різноманітних потреб. Не можна не звернути увагу на дуже цікаву закономірність: муніципальна власність знаходиться у взаємозв'язку з державною, і обидві вони спрямовані на забезпечення корінних інтересів людей.

    Визнаючи  рівність різних форм власності при  відомому обмеженні державної власності, не можна не виявити такої особливості. Якщо частка державної власності в сукупному національному капіталі в промислово розвинутих країнах звичайно не перевищує 20 %, то в галузях інфраструктури, залежно від визначальних умовах життєзабезпечення населення, становище інше. Наприклад, у Франції в таких галузях, як пошта, телекомунікація, електроенергетика, газове і дорожнє господарство частка державної власності становить 75 %. Приблизно така ж ситуація в Німеччині. У Японії, Англії і США державі належить 75 % власності в поштовій справі і дорожньому господарстві (у США в останньому – 25 %). У Англії аеролінії на 75 % теж належать державі[18].

    Головним напрямом подальшого розвитку комунальної власності в Україні є оптимізація структури комунальної власності залежно від її рівня та необхідності підвищення ефективності функціонування її об'єктів. Це досягається реформуванням комунальної власності, приватизацією, демонополізацією певних її об'єктів, а також додатковою передачею (крім переданих раніше) об'єктів державної власності в комунальну, або навпаки – об'єктів комунальної власності в державну.

    Подальше  формування та реформування комунальної власності повинно відбуватися на основі функціонального підходу, тобто критерії формування комунальної власності як фінансово-матеріальної бази місцевого самоврядування повинні відповідати покладеним на місцеві органи влади функціям та інтересам населення відповідного міста і забезпечувати ефективне функціонування місцевого господарства[5].

    Таким чином, комунальна власність міст має  обмежуватися тільки тими об'єктами, за допомогою яких місцеві органи влади виконуватимуть функції щодо соціального забезпечення мешканців та нормальної життєдіяльності громади. При цьому слід виходити не з прибутковості підприємств, а з того, чи можна задовольнити потреби населення щодо тих чи інших послуг і товарів, які виробляються цими об'єктами. Необхідно зауважити, що одним з основних завдань місцевих органів влади є надання послуг мешканцям громади, а не комерційна діяльність. При цьому послугами першої необхідності повинні забезпечуватися всі мешканці, незалежно від їхніх доходів, причому деякі комунальні послуги має надаватися безкоштовно. Як свідчить світовий досвід, значна кількість підприємств комунальної власності є збитковими і дотуються з місцевих бюджетів. Це не означає, що місцеві органи влади не зобов'язані дбати про підвищення ефективності функціонування комунальних підприємств і зменшення видатків з місцевого бюджету на забезпечення їхньої діяльності. Але ефективність не повинна підвищуватися за рахунок зростання плати за послуги населенню.

    Роздержавлення і приватизація є одним з найдієвіших способів удосконалення складу та структури комунальної власності, а також підвищення ефективності її функціонування, що повинно забезпечити задоволення соціально-побутових потреб населення. Реформування комунальної власності дає змогу створити умови, за яких кожен мешканець міста може стати власником частки комунального майна.

    Реформування  комунальної власності шляхом роздержавлення та приватизації надає також можливість значно зменшити витрати з державного бюджету на управління та підтримку збиткових підприємств місцевого господарства, сприяє збільшенню прибутків місцевого бюджету та стабільності надходжень коштів за рахунок як продажу майна, так і підвищення ефективності роботи комунальних підприємств[11].

    Оптимальна  структура комунальної власності повинна будуватися на основі співвідношення необхідності забезпечення найефективнішого її функціонування та наявних можливостей місцевих органів управління щодо утримання об'єктів комунальної власності, фінансового забезпечення їх розвитку, а також ступеня керованості ними.

    Для вирішення зазначеного завдання механізм управління комунальною власністю міста повинен формуватися на таких принципах:

• рівності умов функціонування об'єктів комунальної власності з усіма господарюючими суб'єктами;
• узгодженості державних інтересів з інтересами мешканців міста;
• виключення дублювання функцій в управлінні та підвищення відповідальності керівників різних рівнів управління за ефективне функціонування комунального сектора економіки міста.
• диференційованості підходу до об'єктів комунальної власності з точки зору вибору форм та методів управління;
• створенні умов економічної зацікавленості об'єктів комунальної власності в ефективній діяльності[25].

    Відродження в Україні інституту місцевого самоврядування, підписання державою Європейської Хартії про місцеве самоврядування вимагають цілеспрямованих дій на організаційно-правове та економічне забезпечення децентралізації у сфері управління майном і економічних повноважень між центральними та місцевими органами влади і місцевого самоврядування.

    Конституція України та законодавство, розподіливши повноваження щодо зазначеного, неповністю враховують ті динамічні зміни, які  відбуваються в суспільстві, недостатньо зорієнтовані на прогнози перетворень і несуть у собі відбиток запізнення з формуванням єдиної державної політики у сфері власності.