Формирование и использование государственных внебюджетных фондов социального назначения (на примере Пенсионного фонда РФ)

    Основные  этапы эволюции отечественной пенсионной системы прошли в XX веке.

    I. До 1917 года случай наступления  старости не включался в сферу  социального страхования. В данный  период в России, как и в  большинстве государств мира, действовала  родовая форма поддержки лиц  преклонного возраста, основанная  на том, что содержание стариков  брали на себя члены его  семьи. Право на государственное  пенсионное обеспечение в России  имели только государственные  чиновники, и в число революционных  требований большевиков было  включено требование установления  всеобщего пенсионного обеспечения.  В.И. Ленин утверждал, что трудящиеся  имеют право на государственные  пенсии, так как они “содержат  свои трудом все богатые классы  и все государство, а потому  они не менее имеют право на пенсию, чем чиновники, получающие ее”. После Великой Октябрьской Социалистической революции перечень лиц, имеющих право на получение пенсии был значительно расширен.

    II. В 1920-х гг. развернулась дискуссия  о необходимости рассмотрения  старости как отдельного вида  нетрудоспособности, нуждающегося  в пенсионном обеспечении. В  то время социальное обеспечение  престарелых строилось не на основе учета возраста, а на основе утраты трудоспособности и наступления инвалидности, исходя из принципа:". фарисейское уважение к сединам и морщинам - шутка, чуждая пролетарской морали. Если ты старик и способен еще к труду - работай. А лишился трудоспособности - получай пенсию”. Что приводило к достаточно низкому, по современным меркам, показателю числа пенсионеров. Например, в г. Иркутске на 1 октября 1924 года на 1000 застрахованных всего 65 пенсионеров (общее число пенсионеров в г. Иркутске на тот момента - 763 человека). В тот период времени при среднемесячной заработной плате в г. Иркутске 41,6 рублей, ежемесячный размер пенсии составлял 7,5 рублей, т.е. около 18% от заработной платы. Однако ситуация быстро менялась и уже к концу 1920-х годов пенсионным обеспечением по старости были охвачены преподаватели высших учебных заведений (с 1924 года по достижении 65 лет), рабочие текстильной промышленности (с 1928 года), ведущих отраслей тяжелой промышленности и транспорта (с 1929 года). В 1929 году впервые были установлены различия в размере между пенсией по инвалидности и по старости, а также порядок выплаты пенсий по старости для продолжающих работать. В 1932 году пенсионное обеспечение по старости охватило рабочих всех отраслей народного хозяйства. В результате проведенных тогда обследований рабочих, выходящих на пенсию по инвалидности в связи с потерей трудоспособности, было выявлено, что к 55 годам большая часть женщин и к 60 годам большая часть мужчин теряют возможность продолжать работать. На этой основе в 1932 году законодательно были введены пенсионные возраста - 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин. С тех пор эти границы не менялись.

    III. В 1936 году после принятия Конституции  СССР пенсионное обеспечение  стало всеобщим для рабочих  и служащих. В 1956 году был принят Закон о государственных пенсиях, регулирующий размер пенсии по старости. Новый закон отменял выплату пенсии по старости работающим пенсионерам, но одновременно увеличил размер пенсии. В результате доля работающих пенсионеров резко сократилась - по некоторым оценкам с 60% в 1956 году до 9% в 1962 году. В 1964 году был принят Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов, который предусматривал с 1965 году выход на пенсию для мужчин с 65 лет и для женщин с 60 лет. В 1968 году колхозники получили право на пенсию по старости с такого же возраста, как рабочие и служащие. В результате к середине 60-х годов в России (как части бывшего СССР) сложилась государственная система всеобщего пенсионного обеспечения к старости для работающего населения, которая модифицировалась многократно. Вплоть до середины 1960-х годов демографический аргумент не учитывался в явном виде при создании пенсионной системы, если не считать выводы по исследованиям состояния здоровья в конце 20-х - начале 30-х годов. Постарение населения еще не было осознано как неизбежный социальный феномен и не стало фактом, требующем к себе внимания. В 1920 году в СССР доля лиц в возрасте 60 лет и старше составляла 6,2%, в 1925 - 5,9%, в 1930 - 5,8%, в 1935; - 6,0%, в 1940 - 6,9%, в 1950-7,9%, в 1955 - 8,6%, в 1960 - 9,3%. С середины 60-х годов по мере развития процесса постарения населения и сокращения прироста численности населения в трудоспособном возрасте в дискуссию по реформированию пенсионной системы вошел демографический контекст. Однако демографический фактор трактовался однобоко - как дефицит трудовых ресурсов. С этой точки зрения последствия постановления 1956 года - резкое сокращение числа работающих пенсионеров, оказались негативными. Во многом поэтому в дальнейшем пенсионное законодательство изменялось в направлении все большого материального стимулирования занятости пенсионеров. Постановления Совмина СССР 1964, 1966 и 1969 годов о мерах по повышению материальной заинтересованности трудоспособных пенсионеров по старости в продолжении работы после назначения пенсии остановили падение доли работающих пенсионеров, а затем и увеличили ее. Доля работающих пенсионеров в общем числе всех пенсионеров по старости составила 10,1% в 1960, 14,1% в 1965, 20,8% в 1970, 24,4% в 1975, и 30,4% в 1980 году. Решающую роль сыграло постановление 1969 года, на основании которого 65% всех пенсионеров по старости получили право на получение пенсии (преимущественно полной) в период работы. Эта льгота была введена как временная, однако привлечение к работе пенсионеров оказалось успешным и срок ее действия ежегодно продлевался вплоть до 1979 года. Специальное постановление ЦК КПСС и Совмина СССР 1979 года закрепило сложившуюся практику получения работающими пенсионерами и пенсии и зарплаты и ввело надбавки к пенсии за работу после достижения пенсионного возраста. Это было продиктовано низкой производительностью труда в условиях административно-командной экономики и как следствие - дефицитом трудовых ресурсов.

    IV. К 80-ым годам XX века пенсионная  система СССР сформировалась  к тому виду, который сохранился  до периода демократических реформ (перенеся отдельные черты и  на современную российскую пенсионную  систему). К тому времени пенсионное  обеспечение в СССР осуществлялось  в форме обязательного государственного  социального страхования трудового  населения страны. Средства на  пенсионное страхование аккумулировались  в Фонде государственного социального  страхования, через который образовывались  и использовались средства государственного  социального страхования. Фонд  был консолидирован в государственном  бюджете и включался в него  по доходам и расходам. В 1987 году бюджет Фонда государственного социального страхования СССР составил 12,6% Государственного бюджета СССР - при размере Государственного бюджета СССР 435,7 млрд. рублей бюджет Фонда государственного социального страхования СССР на 1987 год был утвержден в размере 55,1 млрд. рублей. Основным источником доходов Фонда государственного социального страхования являлись страховые взносы, уплачиваемые предприятиями, организациями, учреждениями на сумму начисленной заработной платы своих работников. Расходы по уплате страховых взносов хозяйствующих предприятий и организаций включались в себестоимость продукции, работ и услуг, в бюджетных учреждениях - в состав сметных назначений. Предприятия, организации, учреждения уплачивали страховые взносы по тарифам, установленным к фонду заработной платы и дифференцированным по отраслям народного хозяйства в пределах от 4,4 до 14 процентов (таблица 1).

    Таблица 1

Тарифы страховых  взносов в Фонд государственного социального страхования

    Размер тарифа страховых взносов был значительно ниже современного страхового тарифа в Пенсионный фонд России, даже максимальный страховой тариф был в два раза ниже действующего размера взноса в Пенсионный фонд для основных категорий плательщиков. Сроки уплаты страховых отчислений в Фонд государственного социального страхования дифференцировались в зависимости от величины фонда заработной платы и других показателей. Предприятия уплачивали страховые взносы два раза в месяц в сроки, установленные для выплаты заработной плату за первую и вторую половины месяца. Бюджетные учреждения перечисляли начисления на социальное страхование один раз в месяц одновременно с выплатой заработной платы за вторую половину месяца. В состав прочих доходов были включены:

• возмещения фонду расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности в связи с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, наступившим по вине администрации предприятия, организации, учреждения;
• штрафы за нарушение законов о труде, пени, начисленных в случаях несвоевременного перечисления отчислений на социальное страхование;
• другие поступления.

    Сумма поступлений страховых взносов  планировалась по предприятию, организации, учреждению, району, области, краю, республике, по отраслевому профсоюзу на основе показателей: численность работающих; среднегодовая плата одного работающего; процент отчислений на социальное страхование. Численность работающих на планируемый год рассчитывалась с учетом среднегодовой численности работающих в отчетном году, ожидаемого исполнения по этому показателю в текущем году, тенденции изменения численности работающих за ряд лет, а так же изменения объемов производства в планируемом году. Аналогично исчислялась и среднегодовая заработная плата одного работающего. Путем перемножения этих показателей планировался фонд заработной платы на год. Начисления на социальное страхование рассчитывались по установленному тарифу от фонда заработной платы. Расходная часть бюджета Фонда государственного социального страхования в значительной степени повторяет структуру расходов современного российского Пенсионного фонда, в РФ в основном сохраняется преемственность организации пенсионного обеспечения - в советский период истории России из Фонда выплачивались те же пенсии: по старости; по инвалидности; по случаю потери кормильца; за выслугу лет. Сохранился так же возрастной ценз по основному виду пенсий - пенсии по старости: мужчинам - по достижении 60 лет и при общем трудовом стаже не менее 25 лет; женщинам - по достижении 55 лет и при общем трудовом стаже не менее 20 лет. Основное же отличие советского Фонда государственного социального страхования от Пенсионного фонда РФ в том, что в расходную часть бюджета Фонда включены выплаты пособий, выплачиваемые в настоящее время из Фонда социального страхования РФ: пособия по временной нетрудоспособности; пособие по беременности и родов; пособие на рождение ребенка; пособие детей малообеспеченным семьям и других пособий. Вследствие чего Фонд государственного социального страхования СССР всегда имел дефицит бюджета, так как отчисления на социальное страхование (максимальный размер которых не превышал 14% фонда оплаты труда) полностью не покрывали расходы по социальному страхованию (имевших более широкий, по сравнению с настоящим временем перечень обязательств), и недостающая доля средств поступала из союзного бюджета. В 80-х годах она составляла около 60% объема бюджета Фонда. В целом же можно констатировать сохранение и перенесение советской модели пенсионного обеспечения на современные российские условия.

    V. В 1992 году в России начало  действовать новое пенсионное  законодательство, принятое еще  в пору пребывания РСФСР в  составе СССР. Главной его особенностью  являлась более выраженная социальная  направленность:

1. унификация для всех категорий занятых, включая священнослужителей, творческих работников и т.п.;
2. расширение списка льготных категорий для более раннего выхода на пенсию;
3. введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа;
4. установление размера пенсии в равной степени зависящего от предыдущего заработка и трудового стажа, а также многое другое, связанное с формой расчетов пенсионных выплат.

    Однако  главное новшество заключалось  в том, что была введена выплата  полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения. В  результате к настоящему времени  все пожилое население России находится на содержании государства. В результате действия нового законодательства состав населения старше трудоспособного возраста стал практически однородным. Среди пожилых людей фактически не стало иждивенцев отдельных лиц. Ими продолжают оставаться только никогда не работавшие женщины в возрасте 55-59 лет и мужчины в возрасте 60-64 лет, так как для назначения социальных пенсий требуется возраст, на 5 лет превышающий официальный пенсионный. Наряду с другими хорошо известными событиями социально-экономического и политического плана, новый закон привел к существенному увеличению числа пенсионеров в возрастах до официального пенсионного возраста (женщины - до 55 лет, мужчины - до 60 лет). Так, в 1992-1993 годы по сравнению с 1991 года число ранних пенсионеров увеличилось не менее чем на 30%. Среди них некоторую долю составляют досрочные пенсионеры, появляющиеся по причине начавшейся безработицы: около 1% от общего числа пенсионеров по старости. Общероссийская экономическая нестабильность пятого этапа эволюции пенсионной системы России характеризуется неустойчивой тарифной политикой государства в области пенсионного страхования - за 8 лет в Российской Федерации 5 раз изменялся размер страховых тарифов в Пенсионный фонд РФ, как это указано в таблице 2. 
 
 
 
 

    Таблица 2

    Тарифы  страховых взносов в Пенсионный фонд РФ с 1991 г. и после 2000 г.