Формирование и использование государственных внебюджетных фондов социального назначения (на примере Пенсионного фонда РФ)

    С начала 60-х годов в экономически развитых государствах большое внимание уделяется созданию научно-технических  фондов. Доходная часть этих фондов формируется как за счет бюджетных  средств (поступления из бюджета, ссуды  государства, бессрочные авансы, субсидии), так и за счет средств крупных компаний, взносов университетов и других источников. Средства фондов используются для финансирования программ по фундаментальным исследованиям, строительства научных центров, подготовки кадров и других проектов.

    Россия  не имеет длительной истории существования  внебюджетных государственных фондов, поскольку в условиях централизованного  государства, каким являлась царская  Россия, состав и размеры доходов  и расходов государства почти  до конца ХIХ в. хранились в тайне, а отчеты об исполнении росписей не публиковались. Законы 1894, 1897 и 1900 годов установили деление доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, поэтому в России существовало два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Основные функции государства финансировались за счет средств обыкновенного бюджета, сформулированного за счет традиционных источников. Именно этот бюджет составлялся на основе смет министерств, рассматривался в Государственной думе и Государственном совете, проект обыкновенного бюджета был предметом общественного обсуждения и политической борьбы; после принятия Думой бюджет утверждался царем и приобретал силу закона. Но эти правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов не касались чрезвычайного бюджета, который не публиковался, не утверждался, его доходная и расходная части содержались в тайне. Чрезвычайный бюджет был многоцелевым: за счет его средств покрывались расходы, вызванные чрезвычайными обстоятельствами (стихийные бедствия, эпидемии, войны), погашался государственный долг и покрывался дефицит обыкновенного бюджета. Как следует из этого, один чрезвычайный бюджет в России выполнял функции многих внебюджетных специальных фондов и с финансовой точки зрения был адекватен условиям существования централизованного государства. В то же время при отсутствии открытости бюджета недостатки чрезвычайного бюджета не выявлялись и не устранялись, а процесс расходования бюджетных средств был под контролем чрезвычайно узкого круга лиц.

    В СССР существовал единый государственный  бюджет, который являлся основным финансовым планом образования и  использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства. В него включался бюджет Государственного фонда социального  страхования. Поскольку проект бюджета Государственного фонда социального страхования составлялся Всесоюзным центральным сове том профессиональных союзов на основе проектов бюджетов по государственному социальному страхованию, представляемых республиканскими, краевыми и областными советами профессиональных союзов, а затем после утверждения исполнялся ими, а также городскими, районными комитетами отраслевых профессиональных союзов, фабричными, заводскими и местными комитетами профессиональных союзов на основе утвержденных для них бюджетов и смет, то этот бюджет в финансовой системе СССР являлся отдельным самостоятельным звеном. Он по форме был целевым бюджетным фондом, а по статусу, процедуре рассмотрения, утверждения и исполнения больше приближался к внебюджетному фонду социального назначения.

    В финансовой системе Российской Федерации  государственные внебюджетные фонды  возникли по Закону РСФСР от 10 октября 1991 года «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». С 1 января 1992 года взимались обязательные страховые взносы для образования  различных социальных фондов: Пенсионного  фонда РФ, Фонда социального страхования  РФ, Государственного фонда занятости  населения Российской Федерации, федерального и территориального фондов обязательного  медицинского страхования. Плательщиками  взносов являлись работодатели (юридические  и физические лица - предприниматели), а также граждане при формировании Пенсионного фонда. Средства этих фондов принадлежат страховщикам, имеют  строго определенные цели и не входят в состав государственного бюджета.

    В настоящее время в России действуют следующие государственные внебюджетные фонды социального назначения:

• Пенсионный фонд Российской Федерации;
• Фонд социального страхования Российской Федерации;
• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

    Пенсионный  фонд РФ образован в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года как самостоятельное финансово-кредитное учреждение и введен в действие с 1 января 1992 года Постановлением Верховного Совета РФ № 2122-1 от 27 декабря 1991 года. ПФР и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» и Федерального Закона № 167 – ФЗ от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном страховании в Российской Федерации». Положения о территориальных органах Пенсионного фонда РФ, являющихся юридическими лицами, утверждаются Правлением Пенсионного фонда РФ.

    Финансирование  пенсий по государственному обеспечению  производится за счет средств федерального бюджета – базовая часть (из сумм страховых взносов, зачисляемых в федеральный бюджет). Финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии производится за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ. При этом финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.

    Фонд  социального страхования РФ является вторым по значению социальным внебюджетным фондом. Создан 1 января 1991 года в соответствии с Постановлением Совета министров РФ от 25.12.90 № 600 «О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся в РСФСР» в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств, ныне действует в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. как самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение.

    Фонд  социального страхования, как и  Пенсионный фонд, является автономным и строго целевым. Предназначен для  финансирования выплат различных пособий  по временной нетрудоспособности и  родам, при рождении ребенка, по уходу  за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, санаторно-курортного лечения, для оздоровления трудящихся и членов их семей, а также других целей.

    Положение о ФСС утверждено Постановлением Правительства от 12 февраля 1994 г. К  основным задачам Фонда, кроме обеспечения  гарантированных государством пособий, относятся участие в разработке и рационализации государственных программ охраны здоровья работников и мер по совершенствованию социального страхования.

    Фонд  обязательного медицинского страхования  РФ (ФОМС) образован в соответствии с законом «Об обязательном медицинском страховании граждан в РСФСР» от 28 июня 1991 г. № 499-1. Закон определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения. Он направлен на усиление заинтересованности и ответственности как самого застрахованного, так и государства, предприятия, учреждения, организации в охране здоровья работников.

    Фонд  создается на республиканском и  территориальном уровне. Через него средства направляются страховым компаниям, учредителями которых выступает  местная администрация. Страховые  компании могут работать только при  наличии соответствующих лицензий на обязательное медицинское страхование. Страховые компании, отбирая дееспособные медицинские учреждения, оплачивают их услуги.

    Средства  Фонда используются на оплату медицинских  услуг, предоставляемых гражданам, а также на медицинскую науку, медицинские программы и другие цели.

    ФОМС  формируется за счет страховых взносов  и бюджетных ассигнований. Плательщиками  выступают предприятия, организации, учреждения независимо от форм собственности  и организационно-правовых форм деятельности, а также органы исполнительной власти, которые осуществляют платежи за неработающих граждан (детей, учащихся, студентов, пенсионеров и др.).

    Всем  гражданам России по месту жительства или по месту работы вручается  страховой полис. Этот полис означает, что лицо получает бесплатно «гарантированный объем медицинских услуг». В этот объем войдет как минимум «скорая  помощь», лечение острых заболеваний, услуги по обслуживанию беременных и  родам, помощь детям, пенсионерам, инвалидам.

    Внебюджетные  фонды многообразны, они различаются  по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и использования средств и т.п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целевому назначению и т. п.

    В любом обществе всегда имеются нетрудоспособные члены общества — люди, потерявшие трудоспособность, инвалиды, лица, потерявшие трудоспособность временно и нуждающиеся  в ее восстановлении, и т.п.

    При первичном распределении национального  дохода, при его дальнейшем перераспределении  наряду с другими образуются доходы, которые в дальнейшем предназначаются  на специфические социальные цели. Конкретные формы образования централизованных фондов денежных средств социального  назначения определяются государством, которое регламентирует процесс  обособления денежных средств в фондах. 

    1.2. Позиция и формы  участия профсоюзов  в системе оказания  государственных  услуг социального  назначения в России

    Профсоюзы занимают активную позицию в системе  оказания государственных услуг  социального назначения в России. 29 декабря 2010 года, было заключено Генеральное  Соглашение между Общероссийскими  Объединениями Профсоюзов, Общероссийскими  Объединениями Работодателей и  Правительством Российской Федерации  на 2011 - 2013 годы (протокол N 11 заседания  Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений).

    В целях развития эффективной и  устойчивой системы обязательного  социального страхования, повышения  уровня социальной защиты работающих граждан полномочные представители  общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей  и Правительства Российской Федерации принимают на себя следующие обязательства:

    1. Продолжить работу по формированию  системы полноценной защиты работников  от социальных рисков на основе  страховых принципов и осуществить  в этих целях меры, направленные:

• на обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного страхования социальных рисков;
• на совершенствование системы обязательного социального страхования, в том числе определение правового статуса государственных внебюджетных фондов, механизмов участия социальных партнеров в управлении и контроле над формированием и целевым расходованием страховых средств, последовательный переход к определению тарифов страховых взносов по видам обязательного социального страхования на основе актуарных расчетов, разграничение функций социального страхования и государственной социальной помощи;
• на развитие добровольных систем пенсионного, медицинского и других видов страхования.

    2. Рассматривать в Комиссии в период между внесением в Правительство Российской Федерацией и рассмотрением на заседании Правительства Российской Федерации проекты федеральных законов о бюджетах Пенсионного фонда Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования Российской Федерации и проектов законов об исполнении бюджетов указанных фондов, а также предложения по страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

    3. Содействовать разработке и принятию  федерального закона, предусматривающего  дополнение страхования от несчастных  случаев на производстве и  профессиональных заболеваний предупредительными  и реабилитационными мерами в  целях сбережения и восстановления  трудовых ресурсов в рамках тарифной политики, направленной на стимулирование работодателя к сокращению продолжительности занятости работников во вредных и опасных условиях труда.

    4. Провести консультации по следующим  вопросам:

• реформирование системы обязательного медицинского страхования;
• переход на казначейское исполнение бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации и прямые выплаты страховых возмещений и пособий;
• переход на индивидуальные тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• перевод досрочных пенсий из Пенсионного фонда Российской Федерации в Фонд социального страхования Российской Федерации;
• оплата дней временной нетрудоспособности за счет средств работодателя;
• повышение информационной открытости Фонда социального страхования Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части ориентированности на потребности работодателей и застрахованных граждан, расширения перечня открыто публикуемых прогнозных и аналитических материалов.

    5. В целях дальнейшего развития  пенсионной системы и улучшения  пенсионного обеспечения застрахованных лиц полномочные представители общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и Правительства Российской Федерации обязуются проработать следующие вопросы: