Співпраця міліції в охороні громадського порядку

Зазначену проблему актуалізує той факт, що Верховною Радою України  прийнято державну програму боротьби зі злочинністю³⁹, а МВС України затверджено наказ від 30 червня 2001 р. № 515 «Про комплексну програму кадрової політики в органах і підрозділах внутрішніх справ та забезпечення законності і дисципліни»⁴⁰, в яких значне місце приділяється участі населення в охороні правопорядку та зміцненні громадського порядку і безпеки. Крім цього, є низка нормативних актів МВС, що регулюють діяльність посадових осіб ОВС, де також є положення, зазначені вище.

Можна зазначити, що успішна діяльність службових осіб ОВС у розкритті злочинів безпосередньо залежить від взаємодії з громадськими організаціями та окремими громадянами.

Безперечно, робота з  населенням є важливим елементом в діяльності органів внутрішніх справ, однак головна роль все ж таки надається діяльності посадової особи правоохоронного органу. Посадова особа як висококваліфікований фахівець у цій галузі, вирішує в якому напрямі проводити роботу, і тому взаємодія з представниками громадськості відбувається лише тоді і там, де необхідна допомога населення.

Враховуючи  це, слід зазначити, що проблема взаємодії  між органами правопорядку та населенням має розглядатися у двох напрямах:

• аналіз службової діяльності службових осіб правоохоронних органів, визначення їх правового статусу;
• встановлення критерію «взаємодії» між правоохоронними органами (службовими особами) та населенням.

Однією з форм взаємодії  між представниками органів міліції та населенням є створення таких умов (організація роботи, вибір ефективних форм функціонування громадських формувань), які дали б змогу оптимізувати діяльність правоохоронних органів загалом. Нині при Міністерстві внутрішніх справ сформовано Громадську раду, яка є постійно діючим колегіальним виборним консультативно–дорадчим органом. Вона створена для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю персоналу ОВС, налагодження ефективної взаємодії МВС із громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Налагоджено співпрацю  не лише між представниками апарату  міністерства і Громадською радою, а й між персоналом ОВС та пересічними громадянами. Позитивним прикладом партнерства органів внутрішніх справ і громадських формувань є діяльність добровільних народних дружин. Після тривалої перерви їх функціонування відновлено на підставі Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону»⁴¹.

Спектр завдань, які  в тісній взаємодії з працівниками міліції виконують сучасні дружинники, досить широкий:

– патрулювання житлових масивів і селищ;

– участь у розшуку  зниклих безвісти;

– участь у розшуку  та затриманні підозрюваних у скоєнні злочину;

– спільне проведення профілактичних, просвітницьких, виховних заходів серед різних категорій  населення;

– робота з підлітками «групи ризику», безпритульними тощо.

На жаль, таких позитивних прикладів іще не так багато – бракує досвіду й громадської самосвідомості.

Дослідния О. Джафарова  зазначає, що взаємодія органів внутрішніх справ із населенням виявляється  в процесі взаємовпливу з використанням  можливостей іншого для досягнення власних цілей. Із цього випливає, що, по–перше, взаємодія між предметами, явищами виникає там и тоді, де й коли такой зв'язок об’єднано спільною метою. По–друге, взаємодія виявляється не тільки в безпосередньому впливі, а й у використанні сторонами можливостей один одного для досягнення власних цілей. На думку деяких авторів, запропоноване твердження суперечливе, оскільки «власні» цілі суб’єктів не завжди є «спільними», а отже, різнитиметься і їхня діяльність, орієнтована на досягнення відповідно «власних» або «спільних» цілей⁴².

Отже, взаємодія є досить широким поняттям, яке по–різному трактують в залежності від сфери застосування. Цей термін для характеристики відносин міліції та населення передбачає спільну мету, яка полягає в забезпеченні безпечного життєвого простору, та погоджену діяльність суб’єктів взаємодії.

Одним із головних засобів взаємодії між органами внутрішніх справ і населенням є ефективне функціонування громадських формувань, а також вибір оптимальних форм їх роботи. Під останніми слід розуміти «зовнішнє вираження сумісної правоохоронної діяльності працівників органів внутрішніх справ і населення в сфері охорони громадського порядку і боротьби з правопорушеннями»⁴³. Найчастіше до них відносять наступні: спільне планування заходів щодо охорони громадського порядку і боротьби з правопорушеннями, а також патрулювання, рейди, обходи, огляди; узгодження заходів, що проводяться самостій­но; інструктування працівниками органів внутрішніх справ членів громадських формувань; спільний обмін інформацією та аналіз оперативної обстановки; проведення спільних нарад, семінарів і зборів з правоохоронної тематики; спеціальна та правова підготовка громадян, які бажають виконувати правоохоронні функції тощо⁴⁴.

На думку М.Д. Мартинова, до вказаних форм слід додати також надання громадським формуванням матеріально–технічної та інших видів допомоги, тобто створення необхідних організаційно–управлінських умов для їх результативної діяльності; проведення спільної виховної та індивідуально–профілактичної роботи з населенням, а також широкої агітаційно–пропагандистської роботи з залученням засобів масової інформації⁴⁵.

На даний час у  Харківській області діє 200 громадських  формувань з охорони громадського порядку, в яких налічується 7260 чоловік (з них у сільській місцевості – 174 формування загальною чисельністю 5651 чоловік). За участю сил громадськості у 2010 р. під час проведення рейдів та інших заходів з відпрацювання населених пунктів розкрито 565 злочинів (по місту – 137, по області 428), затримано за адміністративні правопорушення 1421 особу (по місту – 502, по області 919).

Крім того, з метою  налагодження співпраці міліції  з населенням, залучення громадян до участі в охороні громадського порядку в сільській місцевості започатковано інститут громадських  помічників дільничних інспекторів  міліції. У Харківській області діють 396 громадських помічників дільничних інспекторів міліції, які у 2010 р. спільно з ОВС узяли участь у понад 500 заходах з охорони громадського порядку, за їх допомогою було розкрито 162 злочини та затримано за правопорушення 621 особу.

Однак, незважаючи на вагому допомогу населення, через недосконалість чинного законодавства, відсутність належного фінансування, відмову в наданні допомоги з боку органів державної влади і місцевого самоврядування кількість громадських формувань на території області постійно зменшується.

Пишучи про взаємодію  правоохоронних органів з населенням, необхідно виокремити загальне поняття, яке є спільним критерієм у поєднанні цих сторін, – «посадова особа».

Посадовими особами, у  контексті Закону України «Про державну службу» (ст. 2), вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно–розпорядчих та консультативно–дорадчих функцій⁴⁶.

На сьогодні поняття «посадової особи» має ширше тлумачення, і використовується у категоріальному аспекті як в теорії державного управління, так і в практиці правоохоронних органів. Стаття 364 КК України встановила, що «під службовими особами розуміються особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також займають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності посади, пов’язані з виконанням організаційно–розпорядчих або адміністративно–господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки по спеціальних повноваженнях»⁴⁷.

Державне управління виявляє зацікавленість до цього  поняття в частині здійснювання організаційно–розпорядчих обов’язків державними службовцями, тому що саме посадова особа є ініціатором цього процесу, організовує роботу з розкриття злочину та виявлення винного. В цих двосторонніх відносинах вона є управлінською стороною, виходячи з формули «керуючий – керований».

Розглядаючи це поняття, не можна обійтися без розв’язання питання, завдяки якому порушувалось поняття посадової особи, а сааме – правовий статус посадової особи. У юридичній літературі існують різні тлумачення цього поняття. Так, Є.О. Лукашова зазначає, що поняття правового статусу слід обмежувати категоріями прав та обов'язків, які дозволять чітко окреслити його структуру. Окремі автори вважають, що права й обов’язки – це лише ядро правового статусу, його головний елемент, до якого складу належать й інші елементи⁴⁸.

О.І. Лепешкін в змісті правового статусу передбачає юридичні гарантії; Л.Д. Воєводін – громадянство, правоздатність і політико–правові принципи, всезагальну доступність прав та обов’язків, рівноправність і гуманізм; M.I. Матузов – загальну статутну відповідальність громадян перед державою і суспільством. Не зважаючи на різні погляди стосовно правового статусу, первинним елементом дослідники все ж таки вважають права та обов’язки.

Права та обов’язки є  тими елементами правового статусу, які можуть розв’язати питання, пов'язані як з державним управлінням, так і з взаємодією правоохоронних органів з населенням. Ці елементи як жодні інші розкривають сутність роботи посадової особи, а також визначають межі її діяльності. Таким чином, цілком закономірно постає питання про встановлення:

І) загальних прав та обов’язків посадових осіб;

ІІ) спеціальних прав та обов’язків окремо для кожної категорії посадових осіб при взаємодії з населенням.

Вирішення питання про  встановлення загальних прав та обов’язків знайшло відображення у Законі України «Про міліцію», де в ст. ст. 10, 11 законодавець вирішив цю проблему відносно державних службовців міліції⁴⁹. Права та обов’язки, закріплені в цьому нормативному акті, мають загальний характер, тобто вони обов’язкові для всіх посадових осіб міліції незалежно від займаної посади.

Детальніше зазначену  проблему вирішено Законом України «Про державну службу», який встановлює у 3 розділі правовий статус державних службовців⁵⁰. Обидва нормативні акти визначають лише загальний правовий статус посадової особи ОВС, при цьому не вказують на відмінності у займаних посадах та в службах, роботу яких спрямовано на взаємодію з населенням для розкриття злочину. У зв’язку з цим, постає питання про доцільність встановлення спеціальних прав та обов’язків окремо для кожної категорії посадових осіб в умовах взаємодії з населенням.

Нині це питання регулюється відомчими нормативними актами; міністерством видано нормативний акт, який закріплює права та обов’язки державного службовця, містить чітко сформульований правовий статус окремої категорії службовців державного апарату, що призводить до повного та точного опанування посадовими особами їхніх службових прав та обов’язків.

Негативною стороною є той факт, що законодавець цілковито  не вирішив питання взаємодії  посадової особи правоохоронних органів з населенням. Єдине, що було зроблено у цьому напрямі, – прийняття Міністерством внутрішніх справ України «Програми розвитку партнерських відносин між міліцією і населенням на 2000–2005 роки», що дозволило детальніше вивчати і вирішувати цю проблему. Так, значна робота має проводитись у напрямах, які встановлено розділом 3 Програми, а саме:

• вдосконалення нормативного забезпечення;
• розвиток науково–методичного забезпечення;
• вдосконалення управління і розвиток організаційних структур;
• підвищення професійного і культурного рівня працівників міліції;
• розвиток системи стимулювання та заохочення активних членів громадських формувань;
• розвиток системи правового виховання населення⁵¹.

Отже, встановлені напрями  розв’язання питання взаємодії  мають точки перетину з напрямами у галузі державного управління, тому вони мають вирішуватися шляхом взаємодоповнення один одного.

Вирішення цього питання, на погляд деяких авторів, має полягати у систематизуванні нормативних актів міністерств та відомств в тій галузі, яка містить питання реалізації прав і обов’язків державних службовців при взаємодії з громадськістю, питання створення умов для взаємодії, а також питання, пов’язані з реалізацією громадянами своїх конституційних прав, спрямованих на боротьбу зі злочинністю. До цих нормативних актів слід віднести: Конституцію України, Закони України «Про міліцію», «Про оперативно–розшукову діяльність», «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» тощо.

На думку О.В. Джафарової, до основних форм взаємодії органів внутрішніх справ і громадських формувань під час здійснення адміністративних функцій є:

• спільний аналіз стану адміністративно–правової охорони громадського порядку;
• взаємний обмін інформацією про проведену роботу;
• планування спільних заходів;
• інструктаж і навчання членів громадських формувань формам і методам боротьби з адміністративними правопорушеннями;
• спільне патрулювання і проведення інших заходів для адміністративно–правової охорони громадського порядку;
• надання громадським формуванням методичної допомоги в плануванні і обліку їх роботи;
• обмін позитивним досвідом роботи з попередження та профілактики адміністративних правопорушень⁵².