Лекции по "Прогнозирование и планирование в налогобложении"

    Перспективное НП основывается  на результатах  анализа отчетных данных об исполнении текущих налоговых обязательств. Перспективное налоговое планирование подразумевает составление предположительной оценки поступления налогов при условии следования выбранной концепции налогообложения на средне- и долгосрочную перспективу.

      Разработка налоговых прогнозов  на среднесрочную перспективу  включает в себя расчет объемов налоговых поступлений территории, исходя из показателей, характеризующих темпы роста экономики региона, состояния его экономического потенциала, эффективности использования территориальной собственности, потребности регионов в дополнительных ресурсах. Сбор и обработка этих данных позволяют судить о том, насколько будут реализованы поставленные фискальные задачи при условии сохранения ориентиров действующей налоговой политики в будущем. При осуществлении перспективного налогового планирования закладываются основы оптимизации тактики и стратегии налогового регулирования и контроля.

    Перспективное планирование значительно отличается от текущего планирования. Текущее планирование служит основой для составления проектов соответствующих бюджетов на один год. При этом детально анализируются и определяются размеры налоговых поступлений как по всей совокупности налогов, так и по отдельным их видам. В перспективном планировании, как правило, нет деления по видам налогов, оно охватывает всю их совокупность.

    Перспективное налоговое планирование в России пока не получило достаточного развития и является, как правило, частью процесса составления социально-экономического прогноза на средне- и долгосрочную перспективу, разрабатываемого в основном на федеральном уровне. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями:

    - неустойчивость экономических процессов, 

    - недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования,

    - частое изменение налогового  законодательства,

    -зависимость  бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов и т. п. Однако предусмотрен переход к многолетнему бюджетному планированию с повышением обоснованности объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

    Одним из основных направлений бюджетных  реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве индустриальных стран, является организация среднесрочного бюджетного планирования, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, аргументации изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

    Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что обеспечивает преемственность экономической политики страны и позволяет ежегодно корректировать бюджетные назначения в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый план формально соответствует этим принципам, однако на практике его роль в бюджетном процессе, как правило, ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. По мере стабилизации экономической ситуации актуальность среднесрочного финансового планирования значительно возрастет, что неизбежно приведет к изменению его роли как инструмента финансового управления.

    Процесс налогового прогнозирования и планирования не является механическим определением размера предстоящих налоговых поступлений в бюджетные фонды соответствующих органов власти. Это процесс выявления и мобилизации имеющихся в экономике страны резервов, решения общегосударственных и отраслевых задач на ближайшее будущее и перспективу. Планирование налоговых поступлений требует серьезного анализа происходящих в стране и регионах социальных, политических и экономических процессов, перспектив и тенденций их развития, а также глубоких познаний в области налогового законодательства.

    2. Этапы государственного  налогового планирования

    Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы  РФ. К ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отнесено установление конкретного порядка составления проектов бюджетов на соответствующей территории. Согласно Бюджетному кодексу, составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственная работа по составлению бюджетного плана проводится Министерством финансов и его финансовыми органами при участии налоговых и таможенных органов.  Государственное налоговое планирование как процесс разработки экономически обоснованных качественных и количественных параметров предполагаемых налоговых поступлений выступает в виде единства трех направлений.

    Первым  этапом налогового планирования является изучение и анализ всеми ведомствами, принимающими участие в составлении плана налоговых доходов бюджета:

1. информации относительно действующего налогового законодательства, нормативов отчислений в доходы бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы;
2. предполагаемых объемов финансовой помощи, предоставляемой из различных звеньев бюджетной системы;
3. видов и объемов расходов, передаваемых между бюджетами. Уполномоченные ведомства предоставляют информацию, касающуюся социально-экономического развития территории за отчетный период, формулируют и обосновывают тенденции развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год. Данные сведения чрезвычайно важны, так как изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой и изменение его основных характеристик.

    На  основе полученной информации осуществляется анализ баланса финансовых ресурсов (БФР) территории на текущий финансовый год и предварительное составление баланса на планируемый период. БФР представляет собой: свод всех доходов и расходов консолидированного бюджета территории; объемов территориальных отделений государственных социальных внебюджетных фондов; сумм амортизационных отчислений и прибыли, остающейся после уплаты налогов в распоряжении предприятий и организаций, расположенных на данной территории. Таким образом, БФР охватывает все основные источники средств, направляемых на развитие реального сектора экономики и осуществление социальных программ, находящиеся в распоряжении органов власти региона и хозяйствующих субъектов на его территории.

    Баланс  финансовых ресурсов строится на основе сопоставления доходов и расходов территории. Превышение расходов над доходами (доходов над расходами) определяет дефицит (профицит) финансового баланса и предполагает указание источников его покрытия. Ими, в частности, могут быть дополнительные налоговые доходы бюджета. В случае если органы государственной власти принимают решение покрыть недостаток финансовых ресурсов за счет изменения объема налоговых поступлений, возникает необходимость внести соответствующие коррективы в проводимую налоговую политику и при необходимости в систему меж-бюджетпых отношений.

    Таким образом, при процедуре составления  проектов бюджетов начальный этап налогового планирования — это формирование прогнозов развития территории на перспективу, а также анализ исходных условий для разработки плана налоговых доходов бюджета.

    Вторым  этапом процесса налогового планирования является разработка направлений налоговой политики, разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления различных уровней. Налоговая политика является частью общей экономической политики государства и включает в себя совокупность государственных мероприятий, направленных на достижение максимальной мобилизации доходов, обеспечение выполнения государством его функций и в конечном счете создание условий для экономической стабилизации общества.

    Рассматривая  направления налоговой политики государства, обычно выделяют три ее типа. Первый тип — политика максимальных налогов, основной целью, которой является существенное и быстрое пополнение бюджета за счет увеличения налогового бремени посредством расширения налоговой базы, установления высоких налоговых ставок, отмены льгот. Следствием такой политики может стать ситуация, когда повышение налогового бремени не будет сопровождаться ростом государственных доходов из-за сокращения деловой активности в стране и уходом предпринимателей в теневой сектор экономики. Второй тип — политика разумных налогов, способствующая развитию предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат. Третий тип — налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень налогообложения, но при значительном объеме государственных расходов, направленных на социальную защиту населения. Обычно тип налоговой политики страны определяется в зависимости от конкретной экономической конъюнктуры.

    Выделяют  следующие этапы разработки налоговой  политики:

    1) четкое определение целей, которых  необходимо достичь в процессе  реализации налоговой политики;

    2) сопоставление и анализ последствий  альтернативных программ достижения  целей (для этого требуется  ясное представление об экономических  результатах, выгодах, издержках осуществления каждой из программ);

    3) изучение прошлого опыта реализации  подобных программ, оценка их  результативности с расчетом на ее повышение;

    4) анализ арсенала методов и  инструментов проведения конкретного  варианта налоговой политики;

    5) оценка и учет реальных экономических  и политических условий для  осуществления налоговой политики;

    6)корректировка  мероприятий политики с учетом  конкретной экономической конъюнктуры.

    Необходимо  отметить, что понятие налоговой  политики и сфера ее влияния на экономическую жизнь страны выходит за рамки налогового планирования. Знание налоговой политики в процессе государственного управления экономикой не ограничивается установлением параметров налоговой системы для расчета конкретных сумм налоговых поступлений в бюджетный фонд. Налоговая политика в первую очередь отражает стремление государства выступать в качестве активного участника процесса общественного производства. Закрепление налоговой политики в качестве одного из этапов процесса государственного налогового планирования является лишь одной из сфер ее применения.

    Одним из направлений работы по выявлению  дополнительных налоговых доходов бюджета является разграничение налоговых полномочий (прав в части реализации налоговой политики и получения налоговых платежей), определение конкретных пропорций распределения налогов между органами власти и управления различных уровней. Цель налогового регулирования доходов бюджетов территорий состоит в таком распределении налоговых поступлений между уровнями власти, которое гарантировало бы финансирование нормативной части расходов, законодательно закрепленной за каждым из звеньев бюджетной системы, свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного движения между ними финансовых средств.

    Проблему  финансового обеспечения самостоятельности  бюджетов территорий, создания устойчивой доходной базы каждого уровня бюджетной системы отражает понятие налогового федерализма, под которым понимается разграничение полномочий между органами власти и управления в области налоговой политики. Конкретные формы реализации налогового федерализма зависят от сочетания двух взаимодополняющих тенденций — с одной стороны, конкуренции между регионами и, с другой — выравнивания экономического положения территории и обеспечения доходами расходных полномочий органов власти и управления различных уровней.

    Итак, второй этап налогового планирования — разработка и обоснование основных направлений налоговой и бюджетной политики соответствующей территории на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу — осуществляется на стадии определения основных параметров бюджета.

    Третьим этапом государственного налогового планирования является расчет суммы налогов, зачисляемых в бюджеты всех уровней, исходя из перспективных программ социально-экономического развития территории, разработанной и принятой в законодательном порядке налоговой политики и методики формирования межбюджетных отношений. При анализе объема налогов используется понятие «контингент налога», которое характеризует общую сумму мобилизуемого на данной территории конкретного вида налога или иного платежа.