Федеративное устройство РФ

     Данные  выводы подтверждаются и находят  правовое выражение в ст. 4 Конституция РФ, в которой упоминается только о государственном суверенитете Российской Федерации, при этом единственным носителем народного суверенитета и источником государственного суверенитета Российской Федерации объявляется многонациональный народ Российской Федерации (ст. 3 и преамбула Конституции РФ).

     Следовательно, по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства - суверенитет.

     Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

     Отдельно  необходимо отметить, что субъекты обладают определенными государственно-правовыми атрибутами, позволяющими закрепить их национальные, исторические, культурные и иные традиции, и таким образом идентифицировать неповторимость и уникальность каждого из них, однако данное обстоятельство не наделяет их отдельным государственным суверенитетом, что опять-таки находит конституционное обоснование. Так в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте - различия между ними.

     Однако  долгое время в контексте рассматриваемого вопроса дискуссионным оставался вопрос о правовом положении субъектов в составе Российской Федерации, особенно остро он обсуждался в отношении республик. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов XX века. Однако такая запись – «республика (государство)», подчеркнул Конституционный Суд РФ, не означает признание государственного суверенитета этих субъектов⁴⁵, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера, так как Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

     Тем не менее, республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции РСФСР 1937 года (п. «б» ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо федеральная регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение их соответствия основному закону государства - прерогатива не законодательных органов Российской Федерации, что предполагали п. 2 ст. 72 и п. 4 ст. 115 Конституция РСФСР 1978 года⁴⁶, а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда РФ, что указано в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.

     Республики  имеют также свое законодательство, то есть они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Конкретный, но не исчерпывающий перечень данных вопросов, требующих законодательного оформления, приводится в ч. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁴⁷.

     Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу. Касаясь символов, Конституционный Суд РФ отметил, что республики, как и другие субъекты, вправе самостоятельно их вводить, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям⁴⁸.

     Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ  в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционно подобный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы: герб, флаг, гимн.

     Отсутствие  у субъектов Российской Федерации  государственного суверенитета подтверждается, также, положениями ч. 4 статьи 15 и 79 Конституции РФ из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором⁴⁹.

     Тем не менее, по мнению А.А. Ливеровского, «отсутствие всякого суверенитета у субъектов Российской Федерации является конфликтогенным фактором и более перспективной представляется следующая позиция, согласно которой субъекты Российской Федерации как региональные образования выступают органической частью общефедерального суверенитета. Это, конечно, не означает, что субъекты Федерации получают часть суверенитета Федерации, поскольку суверенитет не количественная, а качественная характеристика государства: он неделим и неотчуждаем. Участие субъектов в формировании суверенной воли государства означает, по существу, что эта воля реализуется Федерацией не в одностороннем порядке, а в результате взаимодействия и сотрудничества Российской Федерации со своими субъектами»⁵⁰.

     Кроме того, рассматриваемый вопрос о природе государственного суверенитета и наличии его в статусе субъектов Российской Федерации является сложнейшей теоретической проблемой, неизбежно порождающей вопросы сецессии и акцессии субъектов.

     Право сецессии, то есть выхода из состава государства какой-либо его части, в случае его нормативного закрепления, следует, по мнению В.Е. Чиркина, признать демократичным⁵¹. Однако, на практике, в действующих в настоящее время конституциях (кроме эфиопской 1994 года) право сецессии не признается. Возможная сецессия субъекта федерации «de facto», тем не менее, отнюдь не означает закрепление права на сецессию «de jure».

     В отношении акцессии (расширения субъектного  состава федерации за счет новых  членов) российская история и современность неоднозначны. Исторически, публично-территориальные образования в последующем признанные субъектами Российской Федерации, учреждались в ее составе, за исключением Республики Тыва. Принятый в соответствии с ч. 2 статьи 65 Конституции РФ Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» закрепляет следующие способы реализации акцессии:

     а) прием в состав Российской Федерации  в качестве ее субъекта иностранного государства или его части;

     б) образование в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения двух и более ранее  существовавших субъектов⁵².

     Далее, рассматриваемый принцип государственного суверенитета находится в непосредственной взаимосвязи с таким принципом федеративного устройства как государственная целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации, и означает, что Российская Федерация есть цельное, единое и нераздельное, федеративное, государство, включающее государственные образования, которые не имеют права выхода из состава федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность - естественная и необходимая черта независимых государств.

     Современная Российская Федерация - государственное по своей природе объединение всех её субъектов, а не сугубо формальный их союз - не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единое централизованное многонациональное государство и имеет многовековую историю⁵³.

     Данный  принцип федеративного устройства непосредственно связан с вопросом о природе федерализма в России, то есть является ли Россия конституционной или договорной федерацией. И здесь необходимо отметить, что по способу образования принято выделять федерации конституционные, договорные и конституционно-договорные. Конституционные федерации создаются на основе конституционного документа, в котором центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий. Договорными федерациями признаются образованные в результате объединения самостоятельных государств путем заключения договора о соединении их в одно единое государство. Иногда выделяется промежуточная форма - конституционно-договорные федерации. В основе их создания выделяют конституционные и договорные начала. В России в 1992 году заключается Федеративный договор, закрепивший базовые начала федерализма, инкорпорирование норм которого в действовавшую Конституцию РСФСР означало, что Россия приобрела статус конституционно-договорной федерации. Этот статус Россия сохранила до принятия ныне действующей Конституции РФ⁵⁴.

     О стремлении некоторых регионов (в  особенности республик) сохранить  договорную основу с центром свидетельствовали  результаты референдума 12 декабря 1993 года по Конституции РФ, которые показали, что в семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Тыва) и десяти областях граждане голосовали против принятия новой федеральной Конституции РФ. В двух республиках (Татарстан и Чечня) референдум вообще не состоялся.

     Уже после принятия Конституции РФ наметилась тенденция путем заключения индивидуальных двусторонних договоров субъектов с Российской Федерацией установить особый статус регионального образования, несколько отличный от закрепленного в основном законе страны⁵⁵. Всего было заключено 42 таких договора. Ныне такая практика признана нежелательной, а вопросы разграничения полномочий между центром и регионами урегулированы Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»⁵⁶. Однако, автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства, поэтому в строго формальном смысле Российская Федерация возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов, напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.

     Тем не менее, большинство точек зрения склоняется к признанию России конституционно-договорной федерацией, так как правовыми основаниями образования Российской Федерацией являются и Конституция РФ, и Федеративный договор: Конституция РФ закрепила основную часть положений Федеративного договора в своих нормах, одновременно признав Федеративный договор источником правового регулирования федеративных отношений⁵⁷. В то же время она определила безусловный приоритет собственных норм над положениями Федеративного договора (ст. 4, 5, 11, 15, абз. 4. п. 1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ). Следовательно, вести речь о паритете разнопорядковых по юридической силе правовых норм, по меньшей мере, некорректно.

     Но  как бы то ни было, в преамбуле Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерацией сохраняет исторически сложившееся государственное единство, которое существует по сути независимо от способа создания государства и оснований вхождения субъектов, оно уже едино и функционирует как комплексная система общественных отношений на единой территории и под единой суверенной властью.

     Сохранению  государственной целостности, как  определил Конституционный Суд РФ, служит и правовое регулирование института конституционного избирательного процесса, согласно которому в Российской Федерации статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические объединения. Создание же региональных партий, во всяком случае, в настоящее время, представляет собой угрозу этой целостности, поскольку стимулирует отстаивание преимущественно сугубо региональных и местных интересов, прав соответствующих этнических (региональных) групп и не будет способствовать формированию оптимальной партийной системы как части политической системы страны⁵⁸.