Федеративное устройство РФ

     Однако  кризис федеративных отношений миновал, а Федеративный договор, согласно второму  разделу Конституции Российской федерации (далее по тексту - Конституция РФ)¹⁴, формально продолжает действовать (во всяком случае, ни одна сторона его не денонсировала).

     Стоит также отметить, что перед авторами Конституции РФ стояла непростая задача: с одной стороны, в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете от 12 июня 1990 года Россия объявлялась суверенным государством¹⁵ и эта норма в соответствии с общемировой практикой должна была получить закрепление именно в ст. 1 Конституции РФ; с другой - объявление всех субъектов равноправными между собой и во взаимоотношениях с центральной властью требовало одностороннего отказа от суверенитета республик в составе Российской Федерации. Данная проблема была решена путем компромиссного взаимного «отказа» от суверенитета: России - в первой статье Конституции РФ, а республик - в пятой. При этом, разумеется, Россия объявлялась суверенным государством, но косвенным образом, путем закрепления отдельных его признаков¹⁶.

     Таким образом, исторически процесс формирования унитарных и федеративных государств различен. Те европейские государства, в которых процесс формирования централизованного государства завершился в XVI-XVIII вв., оформились как унитарные, например, Франция, Великобритания. А те страны, где этот процесс пришелся на рубеж XVIII-XX столетий или подвергся некоторым внешним воздействиям, как, например, Россия, США, ФРГ или Швейцария, превратились в федеративные государства. Кроме того, в мировой практике отсутствует четкий набор факторов, определяющих тип политико-территориального устройства того или иного государства. Как правило, это набор субъективных, исторически сложившихся факторов и событий. Не является исключением в этом ряду и Россия – страна, прошедшая уникальный исторический путь становления федеративного государства, основанный на неповторимых национальных, культурных традициях, а также обусловленный характерными политическими и социальными факторами.  

1.2. Общая характеристика федерализма:

понятие, содержание, принципы 

     Процесс качественного усложнения и ускорения развития общественных отношений конца XX - начала XXI столетия существенно трансформировал концепцию классического федерализма. Приблизительно за последние два десятилетия его восприятие вышло далеко за рамки его понимания исключительно как формы государственного устройства. На текущий момент современный федерализм превратился в совершенно определенную политическую философию существования и эволюции общества и его государственной оболочки, в основе которых лежит сложная совокупность экономических, политических, правовых, культурных, этических, национальных и другого рода общественных взаимоотношений.

     Иными словами, федерализм характеризуется как чрезвычайно емкий, сложный, многомерный и неоднозначный феномен. Разделение власти в федерациях, функциональных полномочий между центром и субъектами не только позволяет учитывать национальный фактор в развитии государства, существенно приблизить аппарат и органы управления к территориям, но и значительно повышает возможности населения оказывать влияние на подотчетные государственные управленческие структуры. Все вышеуказанные факторы способствуют повышению интереса к исследованию явления «федерализма» и всех его составляющих компонентов: понятие, принципы, основы правового регулирования, практическое воплощение в различных государственных моделях и так далее.

     При рассмотрении столь обширной правовой категории, стоит отметить, что даже спустя столетия спорным моментом выступает определение содержания и правовой природы термина «федерализм».

     «Федералистская»  терминология широко используется в  гуманитарных и других науках, в  публицистике и художественной литературе, употребляется в названиях различных организаций (например, Американская федерация труда — Конгресс производственных профсоюзов, Всемирная федерация женщин).

     В специальных исследованиях, посвященных  федерализму, это понятие распространяют даже на ООН и другие международные объединения. Более того, в 2000 году был создан специализированный Научно-исследовательский Центр по вопросам Федерализма (CSF), который непосредственно занимается исследованием федерализма как теоретического и практического явления, относящегося к сфере политических доктрин и институциональных систем современного государства. На основании этих критериев Научно-исследовательский Центр рассматривает межнациональные, макрорегиональные и мировые масштабы федерализма, а в частности изучает процессы региональной интеграции, имеющие место в эпохе глобализации.

     Кроме того, задачами Научно-исследовательский  Центр по вопросам Федерализма являются поощрение знаний о многочисленных аспектах федерализма, стимулирование общественных дебатов посредством издания научных трудов на темы, связанные с федерализмом, призвание исследователей и интеллектуалов к обсуждению европейских и международных вопросов. Документы, являющиеся результатом исследовательской работы, предназначены для академических кругов. Однако в них рассматриваются вопросы и затрагиваются аргументы весьма актуальные, которые вызывают интерес в дипломатических кругах, среди политиков и у людей самых разнообразных профессий¹⁷.

     Таким образом, использование для обозначения емкого по содержанию политико-правового явления одних и тех же терминов (например, «федерализм», «суверенитет», «автономия») может стать источником недоразумений.

     Одним из дискуссионных вопросов является масштабность применения термина «федерализм», то есть можно ли говорить о федерализме в обобщенном виде, либо речь должна идти только о понятии американского, российского или иного федерализма. Противопоставлять эти два аспекта было бы неверным, так как с одной стороны, нельзя говорить о федерализме только как об общем понятии, не учитывая индивидуальность федеральных систем, так же как нельзя изучать политические системы различных стран, не занимаясь сравнительным анализом, не проводя обобщений и не пытаясь найти признаки, являющиеся общими для всех федераций.

     Возможно, компромиссом в этом споре могло  бы стать разделение таких явлений, как «федерация» и «федерализм», хотя это поддерживается не всеми  учеными. Э.В. Тадевосян¹⁸ и В.Е. Чиркин¹⁹ отстаивают мнение о том, что федерализм — это самостоятельное явление, отличное от федерации. Представителями противоположного взгляда можно назвать В.Г. Вишнякова²⁰, Л.М. Карапетяна²¹ и О.Ю. Оболдина²², которые склонны к отождествлению понятий «федерализм» и «федерация» и, соответственно, к отрицанию существования моделей федерализма, утверждая, что единственной моделью федерализма является федерализм.

     В.Е. Чиркин утверждает, что «в отличие от термина «федерация», которая характеризует, прежде всего, статическое, организационное, институциональное состояние, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление». С такой позицией согласен и Э. В. Тадевосян, который пишет, что «понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Федерализм — это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых унитарных государств».

     Действительно, можно полагать, что федерализм —  явление более широкое, чем федерация. Употребляя термин «федерация», мы, скорее всего, подразумеваем какую-то конкретную страну, имеющую федеративное государственное устройство, делая акцент на территориальном устройстве и распределении полномочий между центральными и территориальными органами управления.

     Федерация — это явление практики, в рамках которого следует изучать особенности  территориального деления, способа  образования и распределения  полномочий между субъектами и государственной  властью каждой конкретной страны, имеющей федеративную форму государственного устройства. Каждое государство обладает своими особенностями, в рамках которых можно проводить различные классификации, искать новые критерии классификации федераций, из которых с течением времени и будут сформированы наиболее устоявшиеся и признанные виды. Что касается понятия «федерализм», то, как было сказано ранее, практически все исследователи, признающие его самостоятельность, согласны с тем, что оно шире понятия федерации²³.

     Таким образом, федерализм представляет собой  некую систему, где, помимо знаний о существующих федерациях, есть и другие элементы:

     - во-первых, в рамках теории федерализма должны рассматриваться вопросы, связанные с федерализацией. Это еще один термин, используемый исследователями, который делает акцент не на статику, а на динамику, отражая в первую очередь не организационную сторону явления, а процесс²⁴;

     - во-вторых, определяя структуру такого явления, как «федерализм», следует учитывать культурные, исторические и геополитические особенности тех стран, которые на определенном этапе своего развития стали федерациями. И именно в этих особенностях кроется ответ на вопрос, почему те или иные государства становятся федеративными и почему другие государства предпочитают иную форму государственного устройства. Больший интерес здесь представляет не практическая организация власти и территории в существующих федерациях, а культурные, геополитические факторы, влияющие на процессы федерализации и в федерациях, и в унитарных государствах, которые не стали федерациями. При таком подходе возникает необходимость обосновать причины различного функционирования многочисленных федераций, опираясь в первую очередь не на институционально-правовой каркас, а на культурное наполнение. Исходя из этого, требуется своеобразный тип федералистской культуры. Так, по мнению А. Захарова, прочность федеративных устоев зависит от укорененности в той или иной стране классического набора либеральных ценностей²⁵. И в этом основное отличие «федерализма» от «федерации», где делается акцент, как уже говорилось выше, на особенности административно-территориального деления страны.

     Таким образом, федерализм - чрезвычайно широкая и содержательная категория, что создает определенные теоретические сложности для понимания его правовой сущности и выделении способов практической реализации. Тем не менее, комплексное исследование федерализма в разрезе составляющих его элементов (понятия, принципов построения, исторические этапы формирования и причинно-следственные связи, приведшие к его возникновению, а также федерации как процесса практической реализации федерализма) является необходимым, так как, во-первых, это уменьшит неопределенность, сложившуюся на сегодняшний день в интерпретации данного явления и будет способствовать раскрытию феномена федерализма в сущностном аспекте, а во-вторых, даст возможность разграничить грамматически схожие, но формально неоднородные термины «федерализм» и «федерация», что поможет лучше понять явление, которое остается одним из самых популярных и перспективных уже на протяжении не одного столетия. 

1.3. Классификация федерализма  и федераций:

критерии, виды, модели 

     Анализируя такие явления, как «федерализм» и «федерация», необходимо выделить определенные критерии их классификации. В «федерациях» можно выделять их «виды», а в «федерализме» — «модели». Здесь следует признать, что сторонники моделей федерализма, разграничивая его с федерацией, не делают различия в их классификациях. Например, при рассмотрении моделей федерализма, используются термины симметричная и асимметричная федерация и ничего не говорится о том, какие можно выделить виды федераций и чем они отличаются от моделей федерализма²⁶.

     Такое отношение к терминам приводит к  путанице и сомнению в существовании  федерализма и его моделей. Зачем  нужно вводить термин «модель  федерализма», когда фактически речь идет о тех же самых видах федерации? Либо в таком случае нужно рассуждать о «федерализме» как о более широком явлении, но не говорить о его моделях, что само по себе не вполне логично, так как у любого явления можно выделить те или иные его разновидности.

     В современной литературе нет единой, признанной классификации федераций, кроме того, почти все приведенные в литературе классификации федерализма скорее нужно отнести к видам федерации. К тому же, все они подвергаются обоснованной критике. Например, классификация В.Е. Чиркина, основным критерием которой является степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, даже по мнению самого автора обладает определенной долей условности.

     В конституционно-правовой литературе выделяются следующие виды федерации:

     - по соотношению правового статуса  субъектов: симметричные и асимметричные;

     - по способу распределения и  осуществления властных полномочий: централизованные и децентрализованные;

     - по способу образования федерации: договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации²⁷.

     Симметричная  федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов  федерации. По мнению некоторых исследователей, их статус может быть асимметричным. Но такая асимметрия возможна не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий. Другие полагают, что асимметрия может существовать как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий.