Федеративное устройство РФ

     В то же время принцип собственной  компетенции не означает бесконтрольности осуществления органами государственной власти (а равно органами местного самоуправления) своих полномочий. Но данный контроль может осуществляться только в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и законом, причем главной из этих форм является судебный контроль.

     Одним из наиболее сложных вопросов в организации государственной власти федеративного государства является оптимальное разграничение полномочий между центральной и региональной властью. Как показывает зарубежный опыт, различные государства используют разные способы деления этих полномочий, основанные на собственных национально-исторических традициях, но и в этом случае время от времени наступает необходимость их пересмотра в связи с изменившимися политическими, экономическими или иными реалиями. Россия в момент принятия Конституции РФ оказалась именно в такой ситуации. Широкомасштабная реформа федеративных отношений потребовала пересмотра отношений между центром и регионами не только по форме, но и по существу.

     Конституция РФ года впервые наряду с традиционным понятием «полномочия» использует новый для российского конституционного права термин «предметы ведения». Это более широкое понятие, означающее перечень вопросов и направлений деятельности, относящихся к исключительному решению соответствующим уровнем публичной власти.

     Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной  власти производно от разграничения  предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, закрепленной ст. 71-73 Конституции РФ. Оно осуществляется Конституцией РФ и в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (в системе исполнительной власти также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов), федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

     Данный  принцип производен от принципа государственного суверенитета, который предполагает наличие такого суверенного права федеративного государства как право компетенции (или компетенция компетенций), то есть право устанавливать юридические пределы своей компетенции, а также пределы компетенции иных публично-территориальных образований на своей территории в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

     Компетенция компетенций включает следующие основные моменты:

     1) закрепление «плавающих» пределов компетенции государства, которая может расширяться или сужаться путем внесения в основной закон государства соответствующих поправок в порядке, им установленном;

     2) право государства расширять  или сужать свою компетенцию конституционным путем за счет сужения компетенции субъектов федерации⁷⁰.

     Такая динамика компетенции, по мнению К.Т. Курашвили, не обуславливается согласием субъекта, хотя иногда в этот процесс в известной степени могут быть включены и субъекты федерации или какой-либо региональный орган власти, выражающий их интересы. Соответственно, под компетенцией компетенции подразумевается конституционная основа построения модели государственного управления федеративного государства и перераспределение компетенции только конституционным (односторонним) путем, что принципиально отличает федерацию от конфедерации, где субъекты объединения характеризуются полнотой государственной власти, и перераспределение компетенции осуществляется в договорном порядке⁷¹.

     Несмотря  на то, что принцип разграничения  компетенции является основополагающим в федеративном устройстве России, развернуто формально-юридически он не обозначен в главе «Основы конституционного строя», фрагментарно, в части разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, этот принцип закрепляется в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Однако, развернуто определить этот принцип позволяет системное толкование порядка разграничения предметов ведения, закрепленного в ст. 71, 72, 73 Конституции РФ во взаимосвязи с нормами главы «Основы конституционного строя».

     Конкретно компетенция компетенций Российской Федерации получила закрепление в следующих нормах Конституции РФ: п. «а» и «б» ст. 71 относят к исключительному ведению Российской Федерации принятие и изменение Конституции РФ, федеративное устройство и территорию Российской Федерации; статьи 71, 72, 73 предметно разграничивают компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами; динамика разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами возможна только путем принятия поправок либо пересмотра Конституции РФ в соответствии с главой «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

     Таким образом, рассматриваемый ранее  вопрос о природе российского  федерализма формально разрешается  в пользу конституционного начала Российской Федерации, так как из вышеуказанного следует, что при определении пределов федеральной и региональной компетенции недопустимо применение ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, допускающей договорное разграничение и изменение компетенции.

     Обобщая вышесказанное, отметим, что Конституция РФ в ст. 71 определяет ту группу вопросов, которые решает исключительно федеральная власть, по остаточному принципу устанавливается круг вопросов, решаемых самостоятельно каждым субъектом Российской Федерации (ст. 73), и наибольшую группу составляют те вопросы, которые центральная и региональные власти решают совместно (ст. 72).

     Однако  представляет интерес тот факт, что, в отличие, скажем, от ФРГ, где эти вопросы решаются в порядке конкуренции, в России Конституция РФ сохраняет в этой части принцип исключительности за каждым уровнем государственной власти. Иными словами, применяется принцип последовательности: сначала федеральная власть издает свой закон, а затем субъект Федерации дополняет его собственным, не противоречащим федеральному нормативно-правовым актом (ст. 76 Конституции РФ)⁷².

     Из  принципа разграничения предметов  ведения логично вытекает принцип  соответствия полномочий того органа государственной власти, который  реализует предметы ведения, набору и содержанию этих вопросов.

     Другим  суверенным правом федеративного государства является право федерального вмешательства в права субъектов федерации, обусловленное взаимной обязанностью федерации и ее субъектов обеспечивать государственное единство, таким образом, институт федерального вмешательства порожден самой природой федеративного государства и дополнительно обусловлен конституционным закреплением принципов федеративного устройства России (государственного суверенитета, единства государственной системы власти и разграничения предметов ведения и полномочий).

     Конституция РФ буквально это право не закрепляет, что вынуждает прибегнуть к доктринальному толкованию общих конституционных норм, предопределяющих институт федерального вмешательства. Ч. 2 ст. 15 Конституции РФ закрепляет обязанность всех органов государственной власти, физических лиц и их объединений соблюдать Конституцию РФ, а ч. 3 ст. 4 Конституции РФ закрепляет «правообязанность» Российской Федерации обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории. Ст. 78 Конституции РФ закрепляет, что обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации возложено на Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Для разрешения возможных коллизий правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между разноуровневыми органами государственной власти ст. 85 Конституции РФ наделяет Президента Российской Федерации арбитражными полномочиями, а также полномочиями по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Также Президенту Российской Федерации предоставлено право введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях при наличии оснований и соблюдении процедуры предусмотренных федеральным конституционным законом⁷³.

     В ст. 5 Конституции РФ закрепляется и  последовательно проводится принцип  равноправия субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются друг от друга.

     Однако, ч. 4 ст. 5 Конституции РФ конкретизирует положение ч. 1. ст. 5 о равноправии субъектов Российской Федерации. Из данной нормы следует, что все субъекты Федерации независимо от вида:

     - во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах;

     - во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономных округов, входящих в состав края или области⁷⁴.

     Формы и процедуры указанных взаимоотношений  определяются в соответствии с ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134-136 Конституцией РФ, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

     Пребывание  в составе Российской Федерации в качестве ее субъекта предполагает взаимодействие с федеральными органами, участие в их работе. Равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами, обусловливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях. Субъекты имеют гарантированное представительство в Совете Федерации, их законодательным (представительным) органам принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе.

     В ч. 1 ст. 5 Конституции РФ дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состав:

     - республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются по сути национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта;

     - края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа);

     - области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа)

     - города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением;

     - автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская автономная область) - национально-территориальное государственное образование;

     - автономные округа (появились в 30-х годах ХХ в. и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются по происхождению и этническому компоненту национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края или области и имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий.

     Названные государственные образования с  этническим элементом: республики, автономная область, автономные округа - это образования  всех народов как части многонационального народа Российской Федерации, а не только тех, которые дали ему соответствующее наименование⁷⁵.

     Фиксация  в Конституции РФ перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм. Кроме того, есть основания полагать, что Российская Федерация в обязательном порядке должна включать все указанные виды субъектов (в контексте с этим очевидно, например, что объединение автономных округов с субъектами, в состав которых они входят, при неизменной Конституции РФ не может привести к полному исчезновению названного вида субъекта Федерации).

     Формально различаясь, субъекты Федерации (их именной  перечень приводится в ст. 65 Конституции РФ) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их понятие «субъект Российской Федерации». Оно впервые появилось в Конституции РФ и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами в составе Российской Федерации.